II SA/Wr 451/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. odmówił przyznania H. S. przyznania zasiłku stałego. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.). Organ stwierdził, powołując się na postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności i zgromadzone dowody, że stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji. W odwołaniu H. S. podniosła, że jest osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci. Umowa o pracę na czas określony trwała do 30 września 2001 r. Dwunastoletnia córka miała 20 września 2001 r. wypadek, który skutkował jej tygodniowym pobytem w szpitalu i unieruchomieniem ręki w gipsie. Druga córka od 1996 r. choruje neurologicznie, w 1999 r. odkryto u niej bardzo silną alergię na roztocza, pleśń i pyłki. Jest pod stałą opieką lekarską. Obie córki otrzymują zasiłki pielęgnacyjne. Wyraźnie zaznaczono, iż istnieje konieczność systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym i rehabilitacyjnym. Zdaniem odwołującej się, wyczerpana została intencja przepisu art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, a jednocześnie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 27 ust.2a, które uzasadniałyby odmowę przyznania jej zasiłku. Zarzuciła, że nie została poinformowana o wyniku opinii z badania dzieci z dnia 15 listopada 2001 r., nawet nie wie kto badał dzieci. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie kwestionował, że wnioskodawczyni samotnie wychowuje dwie córki: K., urodzoną 5 maja 1989 r. i J., urodzoną 5 stycznia 1985 r. Łączny dochód rodziny wynosi 1208,36 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosi zatem 402,78 zł, a kryterium dochodowe stanowi kwota 895 zł. Postanowieniami z dnia 15 listopada 2001 r., Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Opolu stwierdził, że stan zdrowia J. i K. P. nie powoduje konieczności sprawowania nad nimi opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez H. S. Zespół uzasadnił opinię samodzielnym chodzeniem badanych dzieci do szkoły, ich zdolnością do przebywania w świetlicy i korzystania ze stołówki, samodzielnym przyjmowaniem pokarmów i tym, że dzieci nie wymagają pomocy w spełnianiu czynności fizjologicznych. Zespół wskazał także na brak wymagania częstych zabiegów pielęgnacyjnych, leczniczo – rehabilitacyjnych oraz wizyt u lekarza. W ocenie Kolegium, zasadnie zatem przyjęto, iż nie została spełniona przesłanka dotycząca stanu zdrowia dzieci oraz charakteru ich pielęgnacji. Nie ma przy tym znaczenia spełnienie przez stronę kryterium dochodowego, gdyż świadczenie z art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej nie mogło być H. S. przyznane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji twierdząc, że spełnia wszystkie warunki ustawowe do otrzymania zasiłku stałego. Podkreśliła swoją trudną sytuację i fakt nieotrzymania w okresie postępowania żadnej pomocy. Zarzuciła zaskarżonej decyzji powoływanie się na nieistniejące postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Dodała, że starsza córka, od 12 grudnia 2001 r., była w szpitalu z powodu ciężkiego zapalenia płuc. Zauważyła, że 21 grudnia 2001 r. złożyła w sekretariacie Kolegium orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Powołało się na wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi zaznaczono, iż w aktach sprawy brak dowodu złożenia przez skarżącą, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 10 grudnia 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Podstawa materialnoprawna przysługiwania zasiłku stałego była sformułowana w przepisie art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Od razu warto zasygnalizować, że poza sporem pozostają niektóre przesłanki określone w przytoczonej hipotezie przepisu art. 27 ust.1. Chodzi o zdolność wnioskodawczyni do pracy, jej niepozostawanie w zatrudnieniu, uprawnienie dzieci skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego i nieprzekraczanie przez rodzinę kryterium dochodowego. Koncentrując się na kontrowersyjnej przesłance konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, należy przede wszystkim stwierdzić, że spełnianie warunków do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego nie było równoznaczne ze spełnianiem wymogów do przyznania zasiłku stałego. Świadczą o tym różnice hipotez art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej i art. 14 ust.3 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). Pierwszy z tych przepisów przewidywał "konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym". Warunki przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego dla J. P. określał przepis art. 14 ust.3 pkt 1, a dla K. P. przepis art. 14 ust.3 pkt 2 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. Jeśli chodzi o dziecko w wieku do 16 lat, konieczne było stwierdzenie przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, że "ze względu na stan zdrowia wymaga ono ze strony innej osoby stałej opieki polegającej na pielęgnacji lub na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym lub rehabilitacyjnym"; stwierdzenie to było "równoznaczne z uznaniem dziecka za niepełnosprawne" (pkt 1). Co do osoby w wieku powyżej 16 lat, wymogiem była "niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym", która powstała w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego (pkt 2). Pierwsza z omawianych różnic hipotez sprowadza się do tego, że w art. 27 ust.1 "pielęgnacja" i "współdziałanie" występują w związku koniunkcji (konieczne jest zaistnienie obu okoliczności), a w art. 14 ust.3 okoliczności te wymagane są alternatywnie (wystarczy, że wystąpi jedna z nich). W rozpatrywanej sprawie istotniejsza jest różnica druga, polegająca na tym, iż żadna z podstaw przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego (art. 14 ust.3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zasiłkach (...), nie przewiduje wymogu "bezpośredniej, osobistej pielęgnacji", określonego w art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Tytułem uzupełnienia zauważyć warto, że uprawnienie dziecka do zasiłku pielęgnacyjnego było przecież odrębną przesłanką przysługiwania zasiłku stałego. W tej sytuacji organy administracyjne nie mogły poprzestać na ustaleniu, że dzieci skarżącej są niepełnosprawne w stopniu uprawniającym je do zasiłku pielęgnacyjnego. Konieczne było ustalenie zaistnienia przesłanki "stałej pielęgnacji", w rozumieniu art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Przy ustalaniu tej przesłanki, w okresie rozstrzygania, istotne znaczenie miał, obowiązujący wówczas, przepis art. 27 ust.2b ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji zasięgnął wymaganej tym przepisem opinii powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Opinie te zostały wydane wobec obu córek wnioskodawczyni i odpowiadały warunkom art. 27 ust.2b oraz art. 43 ust.3d ustawy o pomocy społecznej i art. 106 kpa (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 9/00, ONSA 2001 / 1 / 16). W postanowieniach z dnia 15 listopada 2001 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. stwierdził, że stan zdrowia dzieci wnioskodawczyni (K. i J. P.) nie powoduje konieczności sprawowania nad nimi stałej, bezpośredniej, osobistej opieki i pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym wnioskodawczyni podjęcie zatrudnienia. W decyzji I instancji, z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiono szczegółowo analizy faktycznej i prawnej odmowy przyznania wnioskodawczyni zasiłku stałego. Uchybienie to zostało jednak sanowane zaskarżoną decyzją. Uzasadnienie decyzji Kolegium obszernie nawiązuje do okoliczności faktycznych istotnych dla przesłanek hipotezy art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg postępowania wyjaśniającego, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień wydanych w oparciu o art. 27 ust.2b ustawy o pomocy społecznej. Nadto organ odwoławczy nawiązując do uzasadnień opinii Powiatowego Zespołu z dnia 15 listopada 2001 r., wyjaśnił przyczyny dla których uznał te opinie za wiarygodne. Organ odwoławczy przedstawił także podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tej sytuacji zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Twierdzenia skarżącej, co do materialnych przesłanek przyznania zasiłku stałego, mają charakter polemiczny, ale niepodważający ustaleń i oceny organów administracyjnych. Sugestie skarżącej o przesądzającym znaczeniu orzeczenia o niepełnosprawności mogą się odnosić do okresu po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, która dokonana została ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 154, poz.1792). Na mocy art.1 pkt 5a i art. 1 pkt 5b tej ustawy zmieniono treść art. 27 ust.1 oraz skreślono art. 27 ust.2b ustawy o pomocy społecznej. Wśród przesłanek art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej znalazło się posiadanie przez dziecko orzeczenia o niepełnosprawności, wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust.3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że wspomniana nowela, jak stanowił wprost przepis art.13 tej ustawy, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Jest przy tym oczywiste, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 10 grudnia 2001 r., wydane wobec J. P., nie mogło nawiązywać do art. 6 b ust.3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...), gdyż przepis art. 6b został dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 2002 r., na podstawie art. 3 pkt 6 w/w noweli z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (...). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia 31 grudnia 2001 r., orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, oparte o art. 6 ust.1–6 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...), nie stanowiło dowodu wymaganego w postępowaniu o przyznanie zasiłku stałego. Dowodem takim, do dnia 31 grudnia 2001 r., także w świetle art. 6a pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...), była opinia powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej o niezachodzeniu przesłanek odmowy przyznania zasiłku stałego określonych w art. 27 ust.2a ustawy o pomocy społecznej skonstatować przyjdzie, iż w przepisie tym wymieniono przesłanki odmowy przyznania zasiłku stałego osobom spełniającym wymogi określone w art. 27 ust.1. Zasadniczą przyczyną odmowy przyznania zasiłku stałego był, w ówczesnym stanie prawnym, brak przesłanek z art. 27 ust.1. W art. 27 ust.2a wskazano zaś te sytuacje, gdy nawet spełnienie warunków hipotezy art. 27 ust.1 nie wystarczało do przyznania spornego świadczenia. Nie można zatem wnioskować, że skoro nie miały miejsca okoliczności określone w art. 27 ust.2a, to organ nie mógł odmówić przyznania zasiłku stałego. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.