II SA/Wr 451/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. właściwy organ orzekł o zatwierdzeniu na wniosek skarżącego właściciela podziału nieruchomości obejmującej działkę nr 29/4 o powierzchni 0,338 ha na pięć działek o powierzchniach 0,0012 ha, 0,1025 ha, 0,1000 ha, 0,1293 ha i 0,0056 ha, przy czym dwie działki najmniejsze zgodnie z planem miejscowym z dnia 17 listopada 2011 r. (Dz.Urz. Woj. D.. z [...] r., poz. [...]) przeznaczone są na cele publiczne – drogi KDD (art. 98 ust. 1 u.g.n.). W dniu 29 maja 2015 r. Prezydent W. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 98a u.g.n.). W dniu 1 lipca 2015 r. doręczono skarżącemu kserokopię operatu szacunkowego. Następnie skarżący wniósł na piśmie zastrzeżenia do operatu w odniesieniu do niewłaściwego doboru transakcji do porównań, z uwagi na położenie trzech nieruchomości w odległości około 15 km od nieruchomości skarżącego i małą ich liczbę (stan przed podziałem) oraz analizę kilkunastu nieruchomości położonych w odległych obrębach geodezyjnych (stan po podziale). Na żądanie organu rzeczoznawca majątkowy odniósł się pisemnie do tych zastrzeżeń. Doręczając skarżącemu wyjaśnienia rzeczoznawcy organ pouczył o przewidzianym w art. 157 u.g.n. sposobie kwestionowania operatu. Skarżący w kolejnym piśmie podtrzymał dotychczasowe zastrzeżenia. Organ ponownie pouczył skarżącego o wskazanym ustawowo sposobie kwestionowania operatu i powiadomił, że sam organ nie ma zastrzeżeń do poprawności operatu. Zakreślił skarżącemu odpowiedni termin do ewentualnego zakwestionowana operatu w skuteczny procesowo sposób. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1 u.g.n. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił skarżącemu opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w kwocie 6.540 zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że według § 1 powołanej uchwały stawka wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ przytoczył brzmienie art. 98a i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz dokonał oceny mocy dowodowej operatu według art. 80 k.p.a. Po rozważeniu treści operatu w nawiązaniu do art. 153 ust. 1 u.g.n. organ uznał, że operat uwzględnia w sposób prawidłowy okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wobec ustalonego wzrostu wartości nieruchomości o 21.800 zł, należało wymierzyć opłatę w wysokości 6.540 zł. W odwołaniu skarżący wymienił wady operatu szacunkowego, podtrzymując dotychczasowe pisemne zastrzeżenia, a ponadto zarzucił brak pełnej analizy rynku nieruchomości związany z brakiem uzasadnienia przez rzeczoznawcę przyjętych atrybutów (s. 10 operatu) i cech pominiętych (powierzchnia, uzbrojenie działek) oraz ogólnie wadliwą metodologię i dobór transakcji do porównań. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ uściślił podstawę prawną ustalenia stawki procentowej (uchwała z dnia 18 września 2003 r. Dz.Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...] ze zm.) w rozmiarze 30%. W nin. sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 98a ust. 1 u.g.n.), gdyż decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 14 kwietnia 2015 r., od dnia 1 listopada 2003 r. obowiązuje uchwała ustalająca wysokość stawki procentowej, znowelizowana w dniu 17 listopada 2007 r. (Dz.Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), nie upłynął trzyletni termin od dnia ostateczności decyzji podziałowej, w końcu zaś dokonany podział nieruchomości wywołał wzrost jej wartości rynkowej. Dotychczasowe ustalenia są wyczerpujące (art. 77 § 1 k.p.a.) i zostały należycie rozważone (art. 80 k.p.a.), co oznacza dochowanie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zatem należało podzielić ustalenia i oceny pierwszej instancji. Podstawowe znaczenie ma ocena opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n. oraz art. 7 i art. 156 ust. 1 tej ustawy). Ocena wiarygodności operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest oceną specjalistyczną, lecz następuje według zasad doświadczenia życiowego, zdrowego rozsądku, niesprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym i przepisów prawa (art. 80 k.p.a.). Sporządzony w nin. sprawie operat spełnia wymagania z § 55-57 rozporządzenia RM z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Jego zawartość merytoryczna nie nasuwa zastrzeżeń. Szacowana nieruchomość wyceniona została według stanu przed podziałem (stan na dzień 25 marca 2015 r.) jako nieruchomość jednodziałkowa z wyłączeniem obszaru dróg publicznych (s. 7 i 14 operatu) oraz według stanu po podziale (na dzień 14 kwietnia 2015 r.) jako nieruchomość o trzech działkach (s. 9 i 15). Według planu miejscowego (Dz.Urz. Woj. D.. z [...] r., poz. [...]) nieruchomość wyceniana ma funkcję mieszkaniową oznaczoną symbolem 2 MN/15 (art. 154 ust. 1 ustawy). Biegły wycenił nieruchomość według stanu przed podziałem w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, zaś według stanu po podziale metodą korygowania ceny średniej. Obie metody są dopuszczalne według § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia. Rzeczoznawca oparł wycenę na zestawieniu nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi, to jest o przeznaczeniu mieszkaniowym i zbliżonej powierzchni, które były przedmiotem sprzedaży na wolnym rynku. Do porównań przyjął najpierw cztery nieruchomości o powierzchniach od 0,2097 ha do 0,8414 ha, a następnie jedenaście transakcji nieruchomościami o powierzchniach od 0,1021 ha do 0,1800 ha. Podał cechy wpływające na wartość (atrybuty) i wielkość ich wpływu (lokalizacja 40%, otoczenie i sąsiedztwo 30%, dostęp do drogi 30%) według przypisanej skali (s. 7 i 10 operatu). Następnie uwzględnił szczegółowe różnice pomiędzy nieruchomościami (s. 14-15). Wartość nieruchomości przed podziałem wycenił na 601500 zł, zaś po podziale 623300 zł, co nie budzi zastrzeżeń. Odwołanie nie zawierało uzasadnionych zarzutów. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy przy uwzględnieniu wskazanych ustawowo czynników (art. 154 ust. 1 ustawy), określając w szczególności rodzaj rynku, jego obszar i okres badania (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Wszystkie nieruchomości porównawcze zlokalizowane są we W., w strefie peryferyjnej miasta (s. 6 operatu), tak samo jak nieruchomość szacowana. Podobne są ich struktury urbanistyczne. Biegły wyeliminował nieruchomości o cenach znacznie odbiegających od cen przeciętnych (wyjaśnienia biegłego k. 38 akt pierwszej instancji). Cena nie należy do kryteriów podobieństwa (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Analiza rynku nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) została przedstawiona w operacie (s. 6-11) i nie ma żadnych podstaw do jej oceny jako błędnej. Nie budzą zastrzeżeń atrybuty cenotwórcze (s. 7, 10 operatu), należące do typowych cech wpływających na wartość mieszkaniowego segmentu nieruchomości na wolnym rynku. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie weryfikacji operatu, art. 98a w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez niedokonanie wyceny całej nieruchomości, lecz poszczególnych działek, § 4 ust. 3 i 4 w związku z § 56 ust. 2 rozporządzenia wskutek zastosowania dwóch różnych metod wyceny bez należytego uzasadnienia oraz § 4 ust. 1 w związku z § 55 ust. 2 rozporządzenia przez niepełne uzasadnienie wyceny i przedstawienia toku wyliczenia trendu czasowego. W uzasadnieniu wskazał, że w razie wątpliwości odnośnie poprawności operatu organ powinien uzupełnić materiał dowodowy (wyrok II SA/Łd 705/15). Operat budził wątpliwości. Wycenie powinna podlegać nieruchomość, nie zaś działka powstała w wyniku podziału, której wartość następnie stanowi podstawę ustalenia nieruchomości po podziale. Nie wolno sumować wartości działek powstałych po podziale. Porównywane nieruchomości powinny być wielodziałkowe. W wyniku podziału nie powstały nieruchomości (patrz wyroki I OSK 2342/12, IV SA/Po 1110/12, 559/13, 582/13, 962/13, 151/13). Niedopuszczalne było stosowanie różnych metod wyceny (wyrok IV SA/Po 221/13 i 559/13). Wątpliwości budzi prawidłowość doboru próbki porównawczej, gdyż nie wyjaśniono czy działka z [...] (s. 7 operatu) może zostać podzielona, a jest to działka najtańsza. Wskazanie trendu czasowego jest trudne do weryfikacji z uwagi na brak uzasadnienia. Skarga omawia wady arbitralnie wyznaczonego trendu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie kwestionuje przyjętego sposobu szacowania nieruchomości po podziale (wyroki II SA/Wr 487/11 i 491/15, wyroki I OSK 2948/12, VIII SA/Wa 324/13, II SA/Gd 223/12). Z nieruchomości skarżącego wydzielono trzy działki budowlane. Podział geodezyjny zazwyczaj prowadzi do podziału prawnego, co wymaga uwzględnienia. Nie ma zakazu stosowania dwóch metod wyceny. W nin. sprawie uzasadniało je ustalenie małej liczby transakcji porównawczych według stanu nieruchomości przed podziałem, co nie pozwalało tutaj na metodę korygowania ceny średniej. Możliwość podziału nieruchomości nie była atrybutem cenotwórczym. Nie ma prawnych kryteriów ustalania trendu czasowego. Jest to element specjalistycznej wiedzy biegłego, co nie pozwala na jego procesową kontrolę. Skarżący nie skorzystał z możliwości skutecznego procesowo zakwestionowania mocy dowodowej operatu (patrz wyroki I OSK 1894/12, 1568/13 i 1434/11). Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wyraził ponadto zastrzeżenia wobec oparcia stanowiska organu na dodatkowo odebranych wyjaśnieniach pisemnych rzeczoznawcy, których nie doręczono skarżącemu (wyjaśnienia z dnia 16 czerwca 2016 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd w pełni podziela ustalenia i oceny organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, jak też wyrażone w niej stanowisko prawne. Ma oczywiście rację organ, że podstawą określenia opłaty jest opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, zatem zasadnicze znaczenie posiada ocena jej mocy dowodowej. Niewątpliwie rację ma organ, że ocena ta przebiega w dwóch podstawowych aspektach, a mianowicie wartości merytorycznej operatu szacunkowego z punktu widzenia wiadomości specjalnych, oraz według jego równie istotnych cech nie związanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, jak jego poprawność formalna według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący pomimo pouczenia w postępowaniu administracyjnym oraz działając przez zawodowego pełnomocnika w postępowaniu sądowym, zrezygnował z próby podważenia merytorycznej zawartości operatu z punktu widzenia wiadomości specjalnych, poprzez przedłożenie własnego kontroperatu bądź poddanie operatu rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej. Zaniechanie to nie pozwala organom i sądowi na kwestionowanie mocy dowodowej operatu w tym zakresie (patrz I. Skipioł "Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych" w: B. Dolnicki, J. P. Tarno "Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji", E. Bończak-Kucharczyk Komentarz do art. 153, art. 154 część 3, art. 156 część 8, art. 157 u.g.n., wyroki I SA/Wa 538/12, II CSK 369/11, II SA/Gd 44/10, I OSK 136/10, II SA/Po 719/12). Trafnie zauważył organ, że według możliwych w nin. sprawie innych kryteriów oceny operat nie budzi zastrzeżeń. W operacie przedstawiono przeznaczenie wycenianej części nieruchomości według planu miejscowego (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, biura, usługi drobne, poradnie medyczne, pracownie artystyczne, pracownie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, obiekty do parkowania, infrastruktura drogowa, stacje transformatorowe, obiekty infrastruktury technicznej). Wyceny dokonano w oparciu m.in. o wizję lokalną i analizę lokalnego rynku nieruchomości na terenie W.. Operat zawiera szczegółowy opis nieruchomości według stanu przed i po podziale. Wycenie poddano część nieruchomości o powierzchni 0,3318 ha (z wyłączeniem więc działek drogowych). Jak wskazał biegły, istotą wyceny jest ustalenie czy nastąpił wzrost wartości jednostkowej gruntu działek nr 29/6, 29/7 i 29/8 powstałych w wyniku podziału działki nr 29/4. Biegły uwzględnia rynek nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do powierzchni działki przed podziałem oraz o powierzchniach zbliżonych do działek po podziale. Według analizy rynku należało uwzględnić transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, niezabudowanych i zlokalizowanych w strefie peryferyjnej miasta, dokonane w latach 2013-2015. Biegły po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych lub budzących wątpliwości co do ich rynkowego charakteru, wybrał do próbki reprezentatywnej cztery transakcje z okresu 25.09.2013 r. – 7.02.2014 r. Dokonał aktualizacji cen jednostkowych m2 do poziomu czerwca 2015 r. według miesięcznego współczynnika trendu 0,46%. Z analizy cen i analizy zachowań inwestorów (ich preferencji) określił cechy rynkowe (atrybuty) oraz ich wagi wpływające na cenę. Pominął tutaj cechę powierzchni, która nie miała wpływu na cenę jednostkową i uzbrojenia (oceniano nieruchomości nieuzbrojone). Przeprowadził analizę trendu zmiany cen jednostkowych w oparciu o szczegółowe wyliczenia. Wyliczył dla analizowanych transakcji średnią powierzchnię 4136 m2 i średnią cenę 1 m2 184,25 zł. Dla potrzeb wyceny po podziale biegły wskazał 11 transakcji nieruchomościami o powierzchni od 1021 do 1800 m2 (średnia 1.275 m2) i cenach od 156,34 do 218,88 zł/m2 (średnia 191,89 zł) po aktualizacji, dokonanych w okresie od 11.01.2013 r. do 27.11.2014 r. Przyjął takie same atrybuty. Dokonał analizy trendu zmiany cen jednostkowych i wyliczył współczynnik 0,46 %. Biegły uzasadnił przyjęte metody wyceny w podejściu porównawczym (s. 11-13 operatu). Następnie dokonał szczegółowego opisu nieruchomości wybranych transakcji do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem. Przedstawił szczegółowe wyliczenie wartości nieruchomości szacowanej przed podziałem, stosując rozmaite i wyjaśnione w operacie wskaźniki (mnożniki) korygujące. To samo dotyczyło szacowania wartości nieruchomości po podziale. Biegły wyliczył jej wartość uwzględniając powierzchnię (3318 m2) i cenę 1 m2 (187,86 zł) po skorygowaniu ceny próby badanej (średnia 1919,89 zł). Dokonał przy tym zróżnicowania cen poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości. Opinia biegłego przedstawia się jako pełna, wszechstronnie i szczegółowo uzasadniona. Z jej treści nie wynikają żadne wątpliwości odnośnie przyjętych metod i sposobu wyceny, w tym doboru transakcji. Poszczególne składniki opinii wyczerpują nakazany ustawowo zakres operatu, który realizuje ponadto unormowane ustawowo wymogi treści operatu. Skarżący nie wskazał w sposób rzeczowy żadnego konkretnego elementu operatu, nie objętego zakresem wiadomości specjalnych, który mógłby wzbudzić zastrzeżenia. Nie było takim konkretnym zarzutem wyrażenie w sposób gołosłowny wątpliwości, czy jedna z nieruchomości przyjętych do porównania mogłaby zostać podzielona w przyszłości. Samo wyrażenie przez skarżącego przekonania, że operat wydaje się mu nieprzekonujący, nie stanowi uzasadnionego zarzutu wobec operatu lub wyrażonej przez organ jego procesowej oceny, pozostającej pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów. Bezzasadne były zarzuty procesowe skargi, niczym nieuzasadnione, za to sprzeczne z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Dowolne były zarzuty, że przyjęte metody wyceny pozostały bez uzasadnienia przez biegłego, zaś organ nie dostrzegł i nie omówił tej kwestii. Jest przecież wprost przeciwnie. Organ jasno wskazał, że operat nie budzi wątpliwości, więc dlaczego miałby rozważać powołanie innego rzeczoznawcy. Organ uznał zarówno sam operat, jak i jego pisemne dodatkowe objaśnienia dokonane w nawiązaniu do zastrzeżeń skarżącego, za w pełni prawidłowe. Operat nie budzi również najmniejszych wątpliwości według oceny sądowej. Sprzecznie z treścią operatu skarżący wywodzi, że biegły nie wycenił nieruchomości po podziale, lecz poszczególne działki. Wynika to wprost z treści operatu. Krótkiego omówienia wymaga referowane w skardze stanowisko prawne jednego z sądów administracyjnych. Według niego rzeczoznawca najpierw wycenia nieruchomość jednodziałkową, a następnie po podziale nieruchomość różniącą się od niej tym jedynie, że w miejsce jednej obejmuje kilka działek. Rzeczoznawca powinien więc ustalić na rynku nieruchomości wielodziałkowe, czyli zbyte jako wielodziałkowe w całości. Mankamentem tego wskazania jest, że nie określa się przy tym sposobu szacowania tych stabilnie wielodziałkowych nieruchomości. Zawiera ono jedynie element negatywny, czyli sprzeciw wobec uznania za porównywalne nieruchomości o powierzchniach odpowiadających powierzchniom działek, nie zaś całej nieruchomości wielodziałkowej. Jest to więc być może krytyka pozorna, bowiem niewykluczone, że tak ustabilizowana nieruchomość wielodziałkowa powinna zostać wyceniona przy uwzględnieniu ceny działek wchodzących w jej skład. Omawiane wskazanie zawiera niebezpieczeństwo stwierdzenia braku takich porównywalnych nieruchomości, bo przecież zazwyczaj dokonuje się podziału geodezyjnego aby zbyć poszczególne działki. Działki takie są nieruchomościami w fazie powstawania i to ich istnienie wywołuje wzrost wartości całej nieruchomości obiektywnie, nie zaś odosobnione przypadki zaniechania ich zbycia, przykładowo w celu uniknięcia opłaty. Skoro wchodzą w skład nieruchomości, to nie stanowią odrębnego od niej bytu prawnego. Przedstawione wymaganie wywołuje więc przeszkodę w ustaleniu opłaty adiacenckiej, wprowadzoną pozaustawowo i wątpliwie uzasadnioną. Oczywiście wiele zależy od okoliczności danego przypadku, bowiem przykładowo rozdrobnienie nieruchomości na terenach zabudowy przemysłowej, wielkopowierzchniowej handlowej czy wielorodzinnej nie musi wywołać wzrostu wartości. Ustawodawca nie twierdzi wcale, że każdy podział uzasadnia wymierzenie opłaty. Zachodzi również obawa, czy podane wymaganie nie wchodzi jednak w obręb wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, zatem czy sądy powinny formułować dodatkowe wymagania odnośnie nieruchomości porównywalnych, o ile operat zawiera uzasadnienie doboru, tak jak w nin. sprawie. Powołane w skardze orzecznictwo sądowe nie zawiera więc dostatecznego uzasadnienia dla skutecznej krytyki podstawy wyceny przyjętej w operacie w nin. sprawie. W orzecznictwie innych sądów dostrzec można podobne oceny (patrz wyroki II SA/Wr 491/15 i podane tam orzecznictwo, szczególnie wyrok I OSK 2948/12, wyroki II SA/Łd 705/15, II SA/Gd 223/12, VIII SA/Wa 324/13). Zwraca uwagę, że omawiane krytycznie orzecznictwo postuluje wyłącznie wykładnię językową i ścisłą przepisów prawnych (tylko to i tylko tak, jak napisał ustawodawca), co w obecnym czasie stanowi anachronizm (por. wyrok IV SA/Po 559/13 a J.M. Kelly "Historia zachodniej teorii prawa" s. 313, 339-342, 351, 386-387, 392, 412, 461-463 lub L. Morawski "Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian" i wszelkie współczesne prace naukowe na temat wykładni prawa). Organ po wpłynięciu skargi uzyskał dla swoich potrzeb (art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a.) dodatkowe wyjaśnienia biegłego, co w żaden sposób nie powinno rzutować na ocenę decyzji. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.