II SA/Wr 453/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: - Sędzia NSA Barbara Adamiak - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Paszowice z dnia 30 grudnia 2002 r., Nr IV/31/2002 w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych I. stwierdza niezgodność z prawem pkt 3 ppkt 2 załącznika do uchwały z dnia 30 grudnia 2002 r. nr IV/31/2002, II. dalej idącą skargę oddala. III. Sygn. akt 3 II SA/Wr 453/03 2 Uzasadnienie W dniu 30 grudnia 2002 r. Rada Gminy Paszowice podjęła uchwałę Nr IW31/02 w sprawie zatwierdzenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w gminie Paszowice na rok 2003. W podstawach prawnych powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 190 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - późn. zm.) skargę złożył Wojewoda Dolnośląski, zarzucając uchwale nie uwzględnienie wszystkich zadań gminy wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, a w szczególności nie uwzględnienie zadania udzielenia rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie (art. 41 ust. 1, pkt 2 ww. ustawy). W ust. 3 Programu znalazł się natomiast zapis dotyczący zasad wydawania i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz kontroli przestrzegania tych zasad. Tymczasem według Wojewody zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 167, poz. 1372) zadanie, polegające na "ustaleniu szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz kontroli przestrzegania zasad obrotu tymi napojami" zostało wyłączone z gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Fakt ten stanowi zdaniem Wojewody naruszenie przepisów tej ustawy. Zdaniem Wojewody w sposób niewłaściwy wprowadzone został do Programu ust. 2 pkt 4 Programu dotyczący "współdziałania z Miejską Izbą Wytrzeźwień w Legnicy w zakresie osób zatrzymanych, poprzez partycypowanie w kosztach terapii prowadzonej przez Izbę". Zatrzymanie bowiem osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień nie jest działaniem leczniczym i dlatego nie może być finansowane w ramach Programu. Zaskarżył nadto pkt 4 ust. 2 tego Programu określony jako " organizowanie i współorganizowanie różnych form wypoczynku dla dzieci i młodzieży w okresie ferii zimowych i wakacji". Podniósł, że organizowanie i współorganizowanie takiego wypoczynku nie jest zadaniem z zakresu ochrony zdrowia i w związku z tym nie Sygn. akt 3 II SA/Wr 453/03 3 powinno być finansowane ze środków przeznaczonych na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W odpowiedzi Wójt Gminy Paszowice podtrzymał stanowisko Gminy zawarte w uchwale i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdził, że Rada Gminy zatwierdzając program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w Gminie Paszkowice nie naruszyła w sposób rażący art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1989 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Gminy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru stwierdzającym, iż Rada Gminy w swoim programie nie ujęła wszystkich zadań wynikających z ustawy, a skarżący nie wykazał, że nastąpiło istotne naruszenie prawa w podanym w skardze zakresie. Wójt podniósł, że nieprawdą jest, że Rada Gminy nie przewidziała w programie udzielania rodzinom, w których występują problemy alkoholowe pomocy psychospołecznej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie oraz zadania dotyczącego interwencji w związek z naruszeniem przepisów określonych w art. 13 i art. 15 ww. ustawy oraz występowania przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego. Nie można o tym mówić z uwagi na zapisy pkt. 1 .4, 2.1, 2.2 oraz 3.3 Programu. W dalszym swoim wywodzie strona przeciwna wywodziła, że zarówno organizacja zajęć i wypoczynku dzieci z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym, a także mobilizowanie osób nadużywających alkoholu do podjęcia leczenia przez współdziałanie z Miejską Izbą Wytrzeźwień w zakresie osób zatrzymanych poprzez partycypowanie w kosztach terapii prowadzonej przez Izbę, służy profilaktyce i prowadzi do poprawy sytuacji w takich rodzinach, a okoliczność iż nie zapisano pomocy psychospołecznej jako osobnego punktu w tym wypadku nie ma znaczenia, gdyż takie uregulowania zawierają inne punkty Programu. Odnosząc się do zastrzeżenia Wojewody w zakresie wpisania do programu zasad wydawania i cofania zezwolenia na prowadzenie sprzedaż napojów alkoholowych, Wójt zgodził się, iż po zmianie ustawy taki punkt nie powinien znaleźć się w Programie, jednak z mocy prawa i tak nie mógł być realizowany. Na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, iż ogranicza zarzuty podniesione w skardze do pkt. 3 dotyczącego ustalania zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych oraz kontrolę przestrzegania zasad, a także do pkt 2 ppkt 3 Programu dotyczącego współdziałania w Miejską Izbą Wytrzeźwień w Legnicy w zakresie osób zatrzymanych, poprzez partycypowanie w kosztach terapii prowadzonej przez Izbę, podtrzymując w tym zakresie uzasadnienie skargi. Sygn. akt 3 II SA/Wr 453/03 4 Po rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (z. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem badając decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Jest on zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Decentralizacja administracji publicznej w Polsce i udział samorządów w sprawowaniu władzy publicznej jest jedną z zasad ustrojowych, wyrażoną w art. 15 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ramach określonych ustawowo kompetencji gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego i samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu własnym władzy publicznej, w tym także do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, że organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie środków najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Samodzielność ta nie oznacza jednak autonomii samorządów. W art. 16 ust. 2 Konstytucji wyrażono zasadę, zgodnie z którą zakres kompetencji organów samorządu określają ustawy. Zgodność z obowiązującym prawem powszechnym wyznacza granice samodzielności jednostek samorządowych w stanowieniu prawa miejscowego, a zarazem stanowi obecnie jedyne kryterium nadzoru ze strony organów administracji rządowej. Działalność prawotwórcza organów gminy - zarówno dotycząca zadań własnych gminy, jak i podejmowana w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, podlega na podstawie art. 85 ustawy z dnia 8 marcal990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 200Ir. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzorowi weryfikacyjnemu ze strony wojewody i Prezesa Rady Ministrów, a także na podstawie art. 93 sądowi administracyjnemu. Analizując treść zaskarżonej uchwały i zarzuty Wojewody dotyczące pkt 3 Sąd stwierdził, że jakkolwiek gmina w nazwie zaskarżonego punktu mówi o "ustaleniu zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych oraz kontrola przestrzegania zasad", to wskazano jednocześnie w sąsiedniej rubryce sposób realizacji tych zadania. Niewątpliwie Sygn. akt 3 II SA/Wr 453/03 5 tylko ppkt 2 pkt 3 może być uznany za ustalający zasady wydawania i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak wynika bowiem z treści tego zapisu określenie, że "nowe zezwolenie będzie wydawane tylko wówczas, gdy wygaśnie uprzednio udzielone" jest niewątpliwie zasadą określającą sytuację, w jakiej może dojść do wydania nowego zezwolenia.. Pozostałe podpunkty pkt 3 takie jak naliczanie podmiotom gospodarczym opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, prowadzenie kontroli placówek handlowych i gastronomicznych w zakresie przestrzegania ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, szkolenie właścicieli placówek w zakresie zasad sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenie kwot na delegacje służbowe nie są zasadami, a jedynie wskazaniem zakresu działań i chociaż zamieszczone są w pkt 3 nazwanym "ustalenie zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych oraz kontrola przestrzegania zasad" to sama nazwa nie może być przesądzająca o zakwalifikowaniu powyższych podpunktów jako zasad wydawania i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 167, poz. 1372) zadania, polegające na "ustaleniu szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontroli przestrzegania zasad obrotu tymi napojami" zostało wyłączone z gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W świetle powyższej regulacji za uzasadnioną należy uznać skargę tylko w odniesieniu do zapisu Programu zawartego w pkt 3 ppkt 2. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi skierowanych do pkt 2 ppkt 3 Programu. Jako sposób realizacji zadania w zakresie pomocy terapeutycznej dla osób uzależnionych od alkoholu wskazano w ppkt 3 "współdziałanie z Miejską Izbą Wytrzeźwień w Legnicy w zakresie osób zatrzymanych poprzez partycypację w kosztach terapii prowadzonej przez Izbę". Należy się zgodzić ze skarżącym, że zatrzymanie osoby nietrzeźwej w izbie wytrzeźwień nie jest działaniem leczniczym. Jednakże skarżony ppkt Programu dotyczy kosztów terapii prowadzonej przez tę izbę, a nie kosztów pobytu w tej izbie. Jak wynika z akt sprawy terapeuci, poprzez rozmowy z osobami zatrzymanymi w izbie wytrzeźwień, wskazują na możliwości wyjścia z nałogu, na potrzebę zmian postaw życiowych, pouczają o ofertach pomocowych skierowanych do osób uzależnionych. Takie zaś działania mogą niewątpliwie być finansowane z Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Z wyżej przytoczonych względów w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.