II SA/Wr 455/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi J.Ł. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 59 § 1, art. 58 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J.Ł. i G.Ł. z dnia 25 lutego 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w świetle regulacji art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przywrócenie terminu uzależnione jest od spełnienia łącznie czterech przesłanek: wniesienia przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin, uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy. Analizując trzy pierwsze przesłanki do skutecznego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Odnosząc się natomiast do ostatniej przesłanki, organ doszedł do przekonania, że argumentacja zawarta we wniosku z dnia 25 lutego 2016 r. nie może stanowić podstawy do pozytywnego jego rozpatrzenia. Wnioskując o przywrócenie terminu J.Ł. i G.Ł. wskazują na zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 25 lutego 2016 r. na J.Ł.. Analizując treść zaświadczenia organ stwierdził, że nie może być ono podstawą do uprawdopodobnienia braku winy ze strony J.Ł., tym bardziej G.Ł.. Zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 25 lutego 2016 r. wskazuje na okoliczność leczenia J.Ł. w poradni urologicznej od około miesiąca. Korzystanie z poradni lekarskiej nie świadczy o wystąpieniu niedającej się przezwyciężyć przeszkody. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę na dodatkowe okoliczności sprawy, który nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku, tj. że odwołanie posiada datę nagłówkową 22 lutego 2016 r. Domniemać zatem należy, że zostało ono w tym dniu sporządzone, a mając na uwadze treść wniosku z dnia 25 lutego 2015 r., w którym J.Ł. oświadczył, że to on osobiście przygotował odwołanie, uznać należy, że niezłożenie odwołania w terminie wynika z niedbalstwa skarżących. Pismo można było bowiem nadać nie tylko osobiście przez J.Ł., ale również przez G.Ł., która również będąc stroną opatrzyła pismo podpisem. Ponadto, w treści zaświadczenia lekarskiego stwierdzono, że J.Ł. od około miesiąca leczony jest w poradni, przy czym w ostatnich dniach nasilenie się choroby jest podstawą jedynie do wykonania badań dodatkowych. Powyższe zaświadczenie nie wskazuje na leczenie szpitalne. W okresie leczenia, tj. na początku lutego 2016 r. J.Ł. korespondował z PINB (pismo z dnia 3 lutego 2016 r.), co daje podstawę do twierdzenia, że kwestia korzystania z poradni lekarskiej w lutym 2016 r. nie stanowiła przeszkodę nie do przezwyciężenia uniemożliwiającej wniesienie w terminie odwołania. W skardze na powyższe postanowienie J.Ł. zarzucił naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, podczas gdy okoliczności przywołane przez nią jednoznacznie wskazują, iż uchybienie to nastąpiło bez jej winy, a spowodowane było złym stanem zdrowia niepozwalającym za złożenie odwołania, oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności zaniechanie ustalenia czy stan skarżącego nie pozwalał na złożenia odwołania. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 maja 2016 r. na okoliczność, że z powodu nasilenia dolegliwości chorobowych skarżący nie był w stanie złożyć odwołania, o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że organ zdaje się nie zauważać, że w treści zaświadczenia lekarskiego wskazano, iż wykonanie dodatkowych badań spowodowane było zaostrzeniem i nasileniem objawów chorobowych w ostatnich dniach. Skarżący nie argumentował wniosku o przywrócenie terminu niemożnością złożenia odwołania z uwagi na leczenie w przychodni urologicznej od miesiąca tylko niemożnością jego złożenia w ostatnich dniach terminu, tj. 18-22 maja 2016 r., właśnie z uwagi na nasilenie i zaostrzenie objawów chorobowych, skutkującymi złym stanem zdrowia. Niezasadnie zatem organ czyni skarżącemu zarzut, że w pierwszych dniach lutego korespondował z PINB. Dodatkowo wskazano, że zaostrzenie i nasilenie objawów chorobowych nie skutkowało jedynie koniecznością sporządzenia dodatkowych badań, o czym organ mógłby się dowiedzieć gdyby dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy i potwierdził powoływane przez skarżącego twierdzenia co do niemożliwości złożenia odwołania z uwagi na problemy zdrowotne. Tymczasem organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie dodatkowych badań nie daje podstaw do uznania, że skarżący uchybił terminowi bez swojej winy. W zaświadczeniu lekarskim z dnia 25 lutego 2016 r. lekarz stwierdził wystąpienie określonych okoliczności (nasilenia i zaostrzenia objawów chorobowych), które wymagały od organu ustosunkowania się. Organ rozstrzygający powinien wnikliwiej podejść do przedstawionych przez stronę dokumentów i dokonać ich pełnej analizy, a w razie wątpliwości przeprowadzić postępowanie, które nie jest co prawda postępowaniem dowodowym w rozumieniu procedury administracyjnej, lecz postępowaniem mającym na celu umożliwienie stronie przedstawienia swoich racji. Brak oceny wszystkich złożonych przez stronę materiałów, czyni sprawę niewyjaśnioną w sposób wymagany w treści art. 7 k.p.a.. Skoro zaświadczenie lekarskie przedstawione przez skarżącego nie dawało zdaniem organu podstaw do jednoznacznego twierdzenia, że skarżący uprawdopodobnił brak winy, to organ powinien był przeprowadzić postępowanie mające na celu umożliwienie stronie przedstawienia swoich racji, czego organ nie uczynił. Bezsprzecznie natomiast takie racje po stronie skarżącego występują, na okoliczność czego skarżący przedłożył w załączeniu skargi zaświadczenie lekarskie z dnia 25 maja 2016 r.. Zgodnie z treścią wskazanego zaświadczenia z powodu nasilenia dolegliwości chorobowych skarżący zwolniony był z zajęć zawodowych i udziału w czynnościach z jego udziałem. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było wydane na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. postanowienie, którym odmówiono J.Ł. i G.Ł. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Kwestią, która podlegała zatem ocenie sądowej, było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów dotyczących przywrócenia terminu i zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z powyższych przepisów wynika, jak słusznie zauważył organ, że przywrócenie terminu może nastąpić, gdy zostaną spełnione łącznie cztery przesłanek: 1) osoba zainteresowana uprawdopodobni braku swojej winy w uchybieniu terminu; 2) zainteresowany wniesie wniosek o przywrócenie terminu; 3) dochowany zostanie termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu), który jest nieprzywracalny; 4) zainteresowany dopełni wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie zostały spełnione, tj. skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazano na zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 25 lutego 2016 r. na J.Ł.. Wynika z niego jedynie, że J.Ł. od około miesiąca leczony jest w poradni urologicznej, zaś ze względu na zaostrzenie i nasilenie objawów chorobowych w ostatnich dniach wskazane jest wykonanie w trybie pilnym badań dodatkowych – moczu i usg układu moczowego. Z powyższego zaświadczenia nie wynikają natomiast żadne inne okoliczności, np. że z uwagi na zaostrzenie i nasilenie się objawów chorobowych skarżący otrzymał zwolnienie z pracy, że ma leżeć, czy też że ma leczyć się szpitalne. To zaś prowadzi do wniosku, że zaświadczenie to nie daje podstawy do przyjęcia, iż skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu. Samo korzystanie z poradni lekarskiej i dokonanie dodatkowych badań lekarskich nie świadczy o wystąpieniu niedającej się przezwyciężyć przeszkody. Sąd podzielił stanowisko organu, że fakt choroby nie jest równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią bądź wynajęty podmiot. Mechaniczne przyjmowanie, że każda cięższa choroba wywołuje obiektywną niemożliwość dokonania czynności procesowej i uzasadnia przywrócenie terminu, byłoby sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Odniesienie powyższego stanowiska do niniejszej sprawy jest tym bardziej uzasadnione, że odwołanie mogła wnieść G.Ł., która je podpisała, a we wniosku o przywrócenie terminu nie wskazano na żadne okoliczności odnoszące się do jej osoby. A jak wynika z orzecznictwa NSA, choroba - żeby mogła być uznana za przesłankę ekskulpacyjną - musi wykluczać możliwość dokonania czynności procesowej bądź zlecenia tego innej osobie (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II FZ 432/12). Za nieuprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu należy również uznać twierdzenie zawarte we wniosku o jego przywrócenie, że ponieważ żona nie posiada wiedzy technicznej i budowanej, jak również widomości faktycznych, pozwalających na przygotowanie odwołania, mogło ono zostać przygotowane wyłącznie przez skarżącego. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zatem skarżący mógł, po wcześniejszym, terminowym wniesieniu odwołania przez żonę, dołączyć do akt sprawy odrębne pismo stanowiące jego uzupełnienie. Należy tutaj wskazać, że ustalone w art. 58 k.p.a. kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Oznacza to, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można bowiem mówić tylko w przypadku, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia w danych warunkach. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał we wniosku o przywrócenie terminu na żadne okoliczności, które miałyby uniemożliwić mu wniesienie odwołania w terminie. Tym samym Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzut skargi naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. jest niezasadny. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. To skarżący w istocie zaniechał – jeśli faktycznie stan zdrowia nie pozwalał mu na wniesienie odwołania w terminie – wykazania tego faktu. Jeżeli rzeczywiście zaostrzenie i nasilenie objawów chorobowych – jak podnosi skarżący - nie skutkowały jedynie koniecznością sporządzenia dodatkowych badań, to po pierwsze winno to wynikać z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego. Po drugie zaś, skarżący ani na te inne konsekwencje zaostrzenia i nasilenia tych objawów nie wskazał ani nie uprawdopodobnił ich istnienia składając chociażby np. zwolnienie z pracy. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, zatem – wbrew żądaniu skarżącego - organ nie miał podstaw, aby dokonywać jakiekolwiek dodatkowe czynności w celu dokładnego wyjaśniania okoliczności sprawy i potwierdzania powoływanych przez skarżącego twierdzeń (których zresztą brak) co do niemożliwości złożenia odwołania z uwagi na problemy zdrowotne. Skoro zaświadczenie lekarskie jest jednoznaczne w swojej treści, nie można wymagać od organu, aby doszukiwał się w niej czegoś czego w niej nie ma. Nie mógł również przeprowadzić postępowania mającego na celu umożliwienie stronie przedstawienia swoich racji, skoro – poza przedłożeniem zaświadczenia – skarżący nie podnosił żadnych innych "racji". Ponadto, organ odwoławczy ustosunkował się do treści zaświadczenia lekarskiego i dokonał jego pełnej analizy. Słusznie strona skarżąca podnosi, że brak oceny wszystkich złożonych przez stronę materiałów, czyni sprawę niewyjaśnioną w sposób wymagany w treści art. 7 k.p.a., jednakże w niniejszej sprawie strona nie złożyła żadnych innych materiałów (oprócz zaświadczenia z dnia 25 lutego 2016 r.), które mogłyby podlegać takiej ocenie. Organ administracji nie ma obowiązku wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminowi, a tym bardziej wyszukiwać okoliczności tam, gdzie nie ma wątpliwości – a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazuje skarżący, brak winy w uchybieniu terminu należy uprawdopodobnić a nie udowodnić. Nie oznacza to jednak, że gdy skarżący przedkłada zaświadczenie lekarskie mające dowodzić zaostrzenia i nasilenia objawów chorobowych, które – jak wskazał – nie skutkowały jedynie koniecznością sporządzenia dodatkowych badań, to winien na te okoliczności przynamniej wskazać, a nie czekać na inicjatywę organu. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się zaś do wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 maja 2016 r. w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z uwagi na fakt, iż zostało ono sporządzone po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie mogło być – i nie było – poddane ocenie przez organ, który wydał postanowienie podlegające kontroli Sądu. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia budzą istotne wątpliwości. W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, że z powodu nasilenia dolegliwości chorobowych skarżący nie był w stanie złożyć odwołania. Ustalenia stanu faktycznego, jak wskazano to wyżej, nie budzą wątpliwości.