II SA/Wr 456/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A.J.-B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie usługowe I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym, ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie usługowe na działce 148 AM 36, obręb L., przy ul. [...] w L.J., realizowane przez A.J. – B., niezgodnie z decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał (między innymi), że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ustaleniu, że pomiary dokonane podczas wizji lokalnej na nieruchomości wykazały, że jakkolwiek zewnętrzne wymiary budynku (tj. całkowita długość i szerokość) są zgodne z zatwierdzoną dokumentacją, to inwestor podczas realizacji inwestycji wykonał pełne balustrady tarasu (zamiast ażurowych barierek). W konsekwencji wykonanych prac wysokość elewacji frontowej winna być mierzona wraz z przesłoną tarasu i wynosi obecnie 4 m., co jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Poskutkowało to podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji jest trafne, bowiem skoro organ lokalizacyjny określił precyzyjnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej części rozbudowanej , to zmiana elewacji stanowi niewątpliwie naruszenie ostatecznych decyzji w sprawie: a to ustalenia warunków dla inwestycji i pozwolenia na budowę., co skutkuje wydaniem postanowienia wstrzymującego roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożyła inwestorka, która zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez wydanie postanowienia nie zawierającego niezbędnych zabezpieczeń; art. 50 ust. pkt 4 Prawa budowlanego poprzez wstrzymanie robót budowlanych pomimo iż wykonane odstępstwo nie było istotnym, naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 tej ustawy, przez przyjęcie, że wykonane barierki z prothermu zamiast barierki stalowej stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto autor skargi zarzuca organowi odwoławczemu, że nie uchylił decyzji (prawidłowo winno być postanowienia) organu pierwszej instancji mimo, że organ ten naruszył przepisy prawa procesowego, a to art. 7, 11, 12, 35 § 1 i 3, art. 77, art. 80 w zw. z art. 7 kpa, art. 130 kpa, poprzez nie ustalenie stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji. Strona podnosi, że organ nie tylko nie dokonał ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, z czym wiąże się zarzut dowolnej oceny dowodów, ale także wydał w tej samej sprawie dwa sprzeczne rozstrzygnięcia. Dalej skarga zarzuca, że naruszono także terminy załatwienia sprawy, wynikające z przywołanego wcześniej przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje pełnomocnik inwestorki organ wydał decyzję (?) na podstawie niedostatecznej decyzji organu drugiej instancji. Strona wskazuje także, że organ naruszył także art. 61 § 2 ust. 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W szerokim uzasadnieniu skarga podnosi, że nie podziela stanowiska organów, jakoby zmiana materiału, z jakiego została wykonana barierka prowadziła do zmiany wysokości lica budynku. Strona wskazuje, że skoro w projekcie jest wskazana odległość między szczebelkami jako "nie większa niż", to znaczy że projekt nie przewidywał minimalnej odległości między nimi. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie ma podstaw prawnych do wliczania do kondygnacji tarasu, na co strona przywołuje art. 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) Strona skarżąca podnosi także, że organ naruszył prawo materialne, a to art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem organ odwoławczy niezgodnie z przywołanym przepisem uznał, że wstrzymując roboty budowlane organ nie ma obowiązku orzekać w zakresie zabezpieczenia budowy. Odnośnie do zarzutów w zakresie prawa procesowego strona wskazała, że organ drugiej instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że pomiędzy rozpoznaniem sprawy decyzją (?) przez organ pierwszej i drugiej instancji nastąpiła zasadnicza zmiana w zakresie robót budowlanych. Przede wszystkim zaś, zdaniem strony, organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń, mimo zobligowania do tego w pierwszym orzeczeniu organu odwoławczego. Skarżąca podnosi także, że organ nie rozpoznał sprawy w terminie ustawowym, bowiem terminy z art. 35 § 1 i 3 został przekroczony. Wskazując na podniesione zarzuty skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzenie wydania postanowień z naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył; Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ppsa.). W rozpoznawanej sprawie należy jeszcze dodać, że sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ppsa.). Trzeba zatem powiedzieć, że jak wynika z akt administracyjnych, zdaniem organu pierwszej instancji, prowadzone w nieruchomości położonej w J.L., przy ul. [...] roboty budowlane należało wstrzymać, bowiem były one prowadzone niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Co istotne, z postanowienia z dnia 31 grudnia 2015 r. wynika, że dokonane podczas oględzin pomiary wykazały, że wymiary zewnętrzne budynku - całkowita długość i szerokość pozostały bez zmian i są one zgodne z dokumentacją projektową. Natomiast zwróciło uwagę organu nadzoru budowlanego, że inwestor wykonał (podczas budowy) pełne balustrady tarasu, zamiast ażurowych barierek stalowych, przewidywanych w projekcie. Organ wyjaśnił, że w tych okolicznościach wysokość elewacji jest mierzona razem z przesłoną tarasu i wynosi obecnie 4.00 m., a w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. (dec. nr [...]) "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki części rozbudowanej budynku została określona do 3 m". Zdaniem sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, zaprezentowanym w skarżonych orzeczeniach, że zmiana materiału, z którego wykonano osłonę (barierę) tarasu wpływa bezpośrednio na wysokość elewacji, a co za tym idzie zastosowane przez skarżącą rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. Ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w prawie budowlanym, ani także w przepisach wykonawczych do wskazanych ustaw, nie ma definicji pojęcia elewacji, natomiast słownik języka polskiego za elewację uznaje "zewnętrzną powierzchnię ściany budynku (podkreślenie sądu) ze wszystkimi znajdującymi się na niej elementami", lico budynku. Zdaniem sądu, w rozpoznającym niniejszą sprawę składzie, nie może zatem ulegać kwestii, że barierka tarasowa nie jest ścianą. Trudno zatem, tak jak zrobiły to organy nadzoru budowlanego, zaliczyć tę barierkę do elewacji. Nie podziela zatem sąd poglądu wyrażonego przez organy obu instancji o tym, że stan faktyczny sprawy ewidentnie odpowiada dyspozycji art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Podobnie zresztą, jak się wydaje, uznał ostatecznie organ nadzoru budowlanego, skoro, ostateczną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, pisząc w uzasadnieniu, że "w dniu 31 października 2016 r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową zgodnie z art. 59a ustawy Prawo budowlane. Kontrola potwierdziła wykonanie inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Stwierdzone w trakcie kontroli odstępstwa zostały zakwalifikowane jako zmiany nieistotne nie wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tym samym zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane projektant dokonał kwalifikacji zamierzonego odstąpienia praz zamieścił w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczący odstąpienia (vide k. 69 akt sądowych). Dodatkowo można wskazać, że sąd podziela pogląd skarżącej, że organ (co do zasady) jest obowiązany - na podstawie zastosowanego w sprawie przepisu, wskazać na niezbędne zabezpieczenia dotychczasowych robót, co nie jest w żadnym stopniu pozostawione tzw. luzowi decyzyjnemu organu. Marginalnie już tylko dodać można, że utrata ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane (art. 50 ust. 1) i nie wydanie w tym terminie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, odnoszącej się do wstrzymania robót budowlanych, skutkuje brakiem zakazu dalszego prowadzenia robót i inwestor może je kontynuować bez potrzeby otrzymania dodatkowego aktu administracyjnego. Zdaniem sądu, upływ terminu ważności postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w świetle której kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skoro z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość zakwestionowania przez stronę trafności postanowienia najpierw w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, to strona winna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organów nadzoru budowlanego, co do wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazane uprawnienie strony realizowane jest wyłącznie w sytuacji, gdy sąd administracyjny dokona oceny legalności tego postanowienia, a wynik tej kontroli sformułuje w wyroku. W tych okolicznościach, zdecydowanego odróżnienia wymaga zagadnienie ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego od oceny trafności tego rozstrzygnięcia, której na skutek wniesionej skargi może dokonać tylko sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2007r., sygn. II OSK 564/06, LEX nr 338849). Reasumując, zasadność skargi poskutkowała uchyleniem zakwestionowanego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Z ustawy wynika bowiem wprost, że upływ terminu ważności postanowienia powoduje niemożność wydania decyzji w sprawie, ale ta decyzja nie eliminuje postanowienia z obrotu prawnego. W kontrolowanym przypadku, wobec utrzymania w mocy postanowienia przez organ odwoławczy, takie uprawnienie mają tylko sądy administracyjne. Skoro zatem organ naruszył prawo materialne, a to art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2013. 1409 ze zm.) w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy, skargę należało uwzględnić stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1a ppsa należało orzec jak na wstępie.