II SA/Wr 458/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak, WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 27 grudnia 2001r. Nr XLIV/234/2001 w przedmiocie określenia zasad zbywania w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych stanowiących własność Gminy Wałbrzych i udzielania bonifikat I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy Miejskiej Wałbrzych na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 15 lutego 2002r. Wojewoda Dolnośląski wniósł, na podstawie art. 93, ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591/ o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 2, 3, 7, 8, 12 w zakresie, w jakim przewidują sprzedaż domów jednorodzinnych, § 2 ust. 3 i 4, § 3 ust. 3 i 5, 7 lit. a w zakresie ustalonego terminu zapłaty pierwszej raty, § 3 ust. 9, 11, 12, § 4 ust. 2 w zakresie ustalonego terminu zapłaty pierwszej opłaty, § 4 ust. 3 lit. b uchwały nr XLIV/234/2001 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 27 grudnia 2001r. w sprawie określenia zasad zbywania w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych stanowiących własność Gminy Wałbrzych i udzielenia bonifikat. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że: 1) § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 2, 3, 7, 8, 12 uchwały w zakresie, w jakim przewidują sprzedaż domów jednorodzinnych w sposób istotny narusza art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000r., nr 46, poz. 543 z późn. zm. – zwanej dalej "ustawą"/, 2) § 2 ust. 3 i 4, § 3 ust. 3 i 5, 7 lit. a w zakresie ustalonego terminu zapłaty pierwszej raty, § 3 ust. 9, 11, 12, § 4 ust. 2 w zakresie ustalonego terminu zapłaty pierwszej opłaty, § 4 ust. 3 lit. b uchwały w sposób istotny narusza art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483), 3) § 3 ust. 9 w sposób istotny narusza art. 25 ust. 1 ustawy. 1.Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 przedmiotem zbycia mogą być domy jednorodzinne lub lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach, dla których nie przewiduje się w planie zagospodarowania przestrzennego zmiany funkcji. Nie podlegają sprzedaży domy jednorodzinne lub lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach przeznaczonych do wyburzenia, remontu kapitalnego lub dla których przewidziana jest zmiana funkcji. Ponadto w § 3 ust. 2, 3, 7, 8, 12 uchwały znalazły się zapisy dotyczące domów jednorodzinnych. Zgodnie z tytułem uchwały, jej regulacje dotyczą zasad zbywania lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z art. 46 ust. 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z art. 47 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych. Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Cytowane przepisy statuują jedną z podstawowych instytucji polskiego prawa cywilnego, jaką jest pierwszeństwo prawa własności nieruchomości gruntowej wobec innych rzeczy związanych z gruntem. Wyrazem tej instytucji jest zasada, iż odrębnym od gruntu przedmiotem prawa własności może być jedynie przedmiot wskazany w ustawie i na warunkach w niej określonych. Wobec powyższego, w oparciu o przepisy ustawowe można wyróżnić trzy rodzaje nieruchomości, nieruchomość gruntową (np. art. 46 k.c), nieruchomość budynkową (art. 235 § 2 k.c.) i nieruchomość lokalową (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. nr 85, poz. 388 z późn. zm.). Powyższy podział nieruchomości należy również odnieść do regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa ta nie zawiera żadnych regulacji odrębnych dotyczących klasyfikacji nieruchomości. Wskazuje na to również treść jej art. 4 pkt 1, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Regulacje dotyczące sposobu ustanowienia odrębnej własności lokalu znajdują się w ustawie o własności lokali. W ustawie tej znajduje się również definicja lokalu dla potrzeb obrotu o charakterze rzeczowym, czyli na potrzeby sprzedaży lokali. Zgodnie z jej art. 2 samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań samodzielnego lokalu stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do lokalu mogą przynależeć inne pomieszczenia, choćby nawet do tego lokalu bezpośrednio nie przylegały, a w szczególności piwnica lub strych (pomieszczenia przynależne), chyba że czynność prawna lub orzeczenie sądu dotyczące odrębnej własności stanowią inaczej. Ustawa ta nie objęła zatem pojęciem lokalu specjalnego rodzaju budynku, jakim jest dom jednorodzinny. Utożsamienie domu jednorodzinnego i lokalu mieszkalnego nastąpiło jedynie na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i "dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r., nr 120, poz. 787 z późn. zm.). Ustawa ta przewidywała w art. 3 ust. 1 pkt 2, że w jej rozumieniu samodzielnym lokalem mieszkalnym jest m.in. budynek mieszkalny, w którym znajduje się tylko jeden lokal (dom jednorodzinny), oraz lokal stanowiący odrębną nieruchomość, jeżeli taki dom lub lokal jest w całości przedmiotem najmu. Podkreślenia wymaga, że przyjęta w tej ustawie definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego przyjęta została jedynie na potrzeby obrotu o charakterze zobowiązaniowym, tzn. na potrzeby zawierania umów najmu. W świetle przytoczonych przepisów uznać należy, że dom jednorodzinny nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 37 ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (ust. 1). Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34, 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami, 3) jest zbywana na zasadach, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2, 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny, 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego, 6) przedmiotem zbycia są części nieruchomości, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te części nabyć, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości, 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji, 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona (ust. 2). Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki (ust. 3). Cytowane przepisy zawierają zamknięty katalog okoliczności uprawniających do zbycia nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej. Okoliczności te nie przewidują expressis verbis bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych, nie przewidują również bezprzetargowej sprzedaży domów jednorodzinnych. Jednakże zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości jest dopuszczalna w przypadku zbywania nieruchomości na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 ustawy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Ponadto na podstawie art. 34 ust. 6 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom. Przepis dotyczący nabycia nieruchomości w drodze pierwszeństwa przewiduje jedynie nabywanie lokali mieszkalnych przez najemców, którzy zawarli umowę na czas nieoznaczony. Ustawa dopuściła również, aby rada gminy w drodze uchwały określiła również inne kategorie najemców i dzierżawców, którym będzie przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu najmowanego lub wydzierżawianego lokalu. Przepisy dotyczące sprzedaży bezprzetargowej, jako wyjątek od reguły sprzedaży przetargowej, nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający. Skoro zatem ustawa dopuściła sprzedaż bezprzetargową jedynie "lokali", nie można tych przepisów stosować do innego rodzaju nieruchomości. W tym również do domów jednorodzinnych. Zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (ust. 1). Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (ust. 3). Katalog okoliczności upoważniających do zbywania lokali z uwzględnieniem bonifikaty zawiera art. 68 ustawy. Przepisy tego artykułu nie przewidują możliwości udzielenia bonifikaty w przypadku zbywania domów jednorodzinnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Miejska nie miała żadnych podstaw prawnych do uchwalenia bezprzetargowej sprzedaży domów jednorodzinnych. 2.Rada Miejska uregulowała w uchwale: 1) w § 2 ust. 3 i 4 - sprawy związane z przejściem własności praw związanych z prawem własności lokalu, oraz odpowiedniego stosowania przepisów o własności do wieczystego użytkowania; 2) w § 3 ust. 5 - prawo kombatantów oraz osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego do 10 % bonifikaty, 3) w § 3 ust. 7 lit. a, ust. 11 lit. a oraz § 4 ust. 2 - termin zapłaty pierwszej raty (opłaty), 4) w § 3 ust. 12 - zabezpieczenie hipoteczne rat ceny za lokal, 5) w § 4 ust. 3 lit. b -obniżenie ceny z powodu niskiego dochodu miesięcznego nabywcy. Wszystkie wymienione zapisy stanowią powtórzenie regulacji ustawowych: 1) w § 2 ust. 3 i 4 - art. 3 i 4 ustawy o własności lokali; 2) w § 3 ust. 5 - art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r., nr 142, poz. 950 z późn. zm.), 3) w § 3 ust. 7 lit. a, ust. 11 lit. a oraz § 4 ust. 2 - art. 70 ust. 2 i art. 71 ust. 2 ustawy, 4) w § 3 ust. 12 - art. 70 ust. 2 ustawy, 5) w § 4 ust. 3 lit. b - art. 74 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, cytowane przepisy wraz z art. 88-93 Konstytucji stanowią normatywne określenie źródeł prawa. Przepisy te wskazują, że źródła te tworzą swoistą hierarchię - nie mają jednakowej mocy prawnej. Konstytucyjne przepisy określające źródła prawa, jak też doktryna prawa jednoznacznie wskazują, iż w hierarchii źródeł prawa ustawa ma pierwszeństwo przed aktami prawnymi organów samorządu terytorialnego, bez względu na ich charakter prawny. Oznacza to, że uchwały organów samorządu terytorialnego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się rozstrzygnięcia zawarte w ustawach. Innymi słowy niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach Rady Miasta i Gminy uregulowań ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47) w sposób jednoznaczny stanął na stanowisku, że powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. 3.Zgodnie z § 3 ust. 9 uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach Zarząd Miasta może odstąpić od żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetu i Finansów Rady Miejskiej Wałbrzycha. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd gminy. Przepis ten stanowi zasadę, iż kompetencja do podejmowania decyzji w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości należy wyłącznie do zarządu gminy. Rada gminy może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych ustawowo, np. w art. 34 ust. 6 ustawy. Ponieważ prawo rady gminy do podejmowania decyzji w powyższy zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji zarządu, poszczególne upoważnienia rady do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję. Ponieważ ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady (ani jej komisji) w podejmowaniu decyzji w sprawie odstąpienia od żądania kwoty udzielonej bonifikaty w przypadku zbycia zakupionego od gminy lokalu mieszkalnego, Rada Miejska nie miała prawa wprowadzać do uchwalonych przez siebie zasad obowiązku Zarządu konsultowania się w tej sprawie z komisją Budżetu i Finansów. W odpowiedzi na skargę Gmina Wałbrzych wniosła o jej oddalenie w całości: Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, iż mylna jest ocena organu nadzoru w sprawie uznania, że brak było podstaw do "uchylenia" bezprzetargowej sprzedaży domów jednorodzinnych powołaną uchwałą. Jako podstawę takiego twierdzenia przytoczono uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995r. /III CZP 109/95/OSNC 1996/1/5/, w której stwierdza się, iż "nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się jeden lokal /dom jednorodzinny/ art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 105, poz. 509/ zajmowany w całości przez jednego najemcę, może być sprzedana przez gminę w trybie bezprzetargowym temu najemcy". Przesłanką takiego orzeczenia nie był powołany w tezie przepis, lecz stwierdzenie, iż najemca takiego domu nie powinien być gorzej traktowany niż najemca samodzielnego lokalu zbywanego jako odrębna nieruchomość w domu wielomieszkaniowym, tym bardziej, że już ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, odeszła od różnicowania zasad sprzedaży lokalu w zależności od tego, w jakiej kategorii domu jest on położony, jak również nie wprowadza bezpośrednio żadnych ograniczeń powierzchniowych. Ustawodawca wprowadzając bezprzetargowy tryb sprzedaży lokali, kierował się niewątpliwie względami społecznymi. Zasada równego traktowania najemców zajmujących samodzielne lokale mieszkalne przemawia za dopuszczalnością tego trybu sprzedaży do najemcy, który zaspokajał swe potrzeby mieszkaniowe korzystając z domu jednorodzinnego, spełniającego przesłanki lokalu samodzielnego. Tak więc w świetle wyżej powołanego orzeczenia, gdzie między innymi bierze się pod uwagę względy społeczne odpowiadając na skargę Gmina uważa, że brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały zawartych w pkt 1) skargi. Odnosząc się do stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru uregulowań w uchwale dotyczących 1. § 2 ust. 3 i 4 - spraw związanych z przejściem własności praw związanych z prawem własności lokalu oraz odpowiedniego stosowania przepisów o własności do wieczystego użytkowania, 2. w § 3 ust. 5 - prawa kombatantów oraz osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego do 10 % bonifikaty, 3. w § 3 ust. 7 lit. a, ust. 11 lit. 1 oraz § 4 ust. 2 terminu zapłaty pierwszej raty (opłaty), 4. w § 3 ust. 12 - zabezpieczenia hipotecznego rat ceny za lokal, 5. w § 4 ust. 3 lit b - obniżenia ceny z powodu niskiego dochodu miesięcznego nabywcy, gdzie stwierdza on, że są to zapisy stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych: 1. w § 2 ust. 3 i 4 art. 3 i 4 ustawy o własności lokali, 2. w § 3 ust. 5 - art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, 3. w § 3 ust. 7 lit e, ust. 11 lit. 1 oraz p 4 ust. 2 - art. 70 ust. 2 i art. 71 ust. 2 ustawy, 4. w § 3 ust. 12 - art. 70 ust. 2 ustawy, 5. w § 4 ust. 3 lit b - art. 74 ust. 1 ustawy, co przede wszystkim stanowi naruszenie zasad Konstytucji. Dalej jednak organ nadzoru stwierdza, że uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Odpowiadając na ten zarzut Gmina uważa, że postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale, ani nie naruszają zasad konstytucji, ani nie przekraczają granic prawa. Postanowienia objęte treścią zaskarżonej uchwały należy rozpatrywać jako akt prawa miejscowego, obowiązujący na obszarze gminy, wydany na podstawie upoważnień ustawowych, a przede wszystkim skierowany do ogółu mieszkańców tej gminy, gdyż regulujący materię, która bezpośrednio ich dotyczy. Należy podkreślić, że przedmiotem regulacji przepisów gminnych, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu gminnego. To ustawodawca przesądza o tym, które z tych spraw mogą stać się przedmiotem regulacji prawnej gminy, ponieważ to on decyduje o konkretnym i praktycznym (a nie potencjalnym) przedmiocie przepisów gminnych. Najogólniej rzecz ujmując, przedmiotem prawa gminnego stanowionego na podstawie ustaw szczególnych może być: a) konkretyzacja regulacji ustawowej, b) wprowadzenie rozwiązań stanowiących przedmiot regulacji ustawowej, c) przyjęcie odmiennego niż w ustawie uregulowania określonej sprawy (oczywiście w granicach upoważnienia). Jednoznacznie tutaj należy stwierdzić, iż zapisy w zaskarżonej uchwale, a wymienione w pkt 2 skargi jako stanowiące istotne naruszenie prawa według Gminy - są konkretyzacją regulacji ustawowej, a ich powołanie w przedmiotowej uchwale jest konieczne i niezbędne, ze względu na fakt, iż określa ona zasady zbywania w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych bezpośrednio na rzecz mieszkańców tej gminy. Wobec powyższego uchwała ta musi zawierać konkretne i jasne przepisy w oparciu, o które potencjalny nabywca podejmie decyzję o nabyciu swego lokalu. Uchwała o treści jak zaskarżona reguluje ważne kwestie dotyczące nieograniczonej liczby zainteresowanych mieszkańców gminy. Uchwała taka publikowana jest również w sposób wewnętrznie przyjęty przez gminę (np. w miejscowej prasie, wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu itp) i stanowi dla ogromnej większości potencjalne zainteresowanych najłatwiej dostępne źródło wiadomości o przysługujących im uprawnieniach i obowiązkach. Stawiany zatem zarzut o zbędnym powtarzaniu uregulowań ustawowych w kontekście, iż jest to istotne naruszenie prawa jest nieracjonalny, gdyż zadaniem każdego organu władzy czy to państwowej czy to samorządowej jest również upowszechnianie prawa, zwłaszcza jeżeli dotyczy ono praw i obowiązków obywateli. Tak więc w świetle wyżej przedstawionych wyjaśnień Gmina uważa, że zaskarżone postanowienia winny być przytoczone w uchwale, co tym samym nie daje podstaw do uznania ich za istotne naruszenie prawa i stwierdzenia ich nieważności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy gminnej wyjaśniam, iż postanowienie § 3 ust. 9 uchwały zostało wprowadzone wyłącznie na wniosek radnych. Postanowieniem tym Rada chciała mieć nadzór nad czynnościami podejmowanymi przez Zarząd w zakresie regulacji nimi objętej, i zdaniem odpowiadającego na skargę miała takie prawo. Tak więc po analizie zarzutów skarżącego Gmina wnosi o oddalenie skargi jak na wstępie, a zarzuty wskazane wyżej uważa za bezprzedmiotowe i stojące w sprzeczności z zasadami obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się – między innymi – w rozpoznawaniu skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę jego zgodności z prawem. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591/ "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 /ust. 1/. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" /ust. 4/. Stosownie do art. 93 ust. 1 cyt. ustawy "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio /ust. 2/. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych, nie pokrywa się w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały Nr XLIV/234/2001 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 27 grudnia 2001r. w sprawie określenia zasad zbywania w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych stanowiących własność Gminy i udzielania bonifikat stanowiły przepisy art. 13 ust. 1, art. 34, art. 35, art. 67 ust. 1, 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 ust. 2 i 4, art. 70 ust. 2 i 4 oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj. Dz.U. z 2000, Nr 46, poz. 543/, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali /tj. Dz.U. z 2000, Nr 80, poz. 903/. Dokładne przytoczenie treści przepisów prawnych powołanych w podstawie prawnej tej uchwały pozwoli stwierdzić czy istotnie wynika z nich możliwość bezprzetargowego zbywania przez gminę domów jednorodzinnych i lokali mieszkalnych. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne /aporty/ do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji". "W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. 2.W przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1 3.Zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. 4.Osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. 5.Osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. 6.Wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia, lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z zastrzeżeniem art. 60". /art. 34 powołanej wyżej ustawy/ Według art. 35 cyt. ustawy właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych, do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. 2.W wykazie, o którym mowa w ust. 1, określa się odpowiednio: 1) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości, 2) powierzchnię nieruchomości, 3) opis nieruchomości, 4) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i sposób jej zagospodarowania, 5) termin zagospodarowania nieruchomości, 6) cenę nieruchomości, 7) wysokość stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego, 8) wysokość opłat z tytułu użytkowania, najmu lub dzierżawy, 9) terminy wnoszenia opłat, 10) zasady aktualizacji opłat, 11) informacje o przeznaczeniu do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę, 12) termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust, 1 pkt 1 i pkt 2. 3.Ustanawianie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych, wchodzących w skład nieruchomości, następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388, z 1997 r. Nr 106, poz. 682 oraz z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 29, poz. 355)." Cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu stosuje się następujące zasady ustalania cen: 1) cenę wywoławczą w pierwszym przetargu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości, 2) cenę wywoławczą w drugim przetargu można ustalić w wysokości niższej niż wartość nieruchomości, jednak nie niższej niż 50% tej wartości, 3) cenę nieruchomości, którą jest obowiązany zapłacić jej nabywca, ustala się w wysokości ceny uzyskanej w wyniku przetargu, 4) jeżeli przetargi nie przyniosły rezultatów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości uzgodnionej z jej nabywcą. Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. /art. 67 ust. 1 i 3 ustawy/. "Właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: jako lokal mieszkalny /art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o g.n./. Właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. /ust. 2/. W razie zbiegu praw do bonifikaty z tytułów, o których mowa w ust. 1 oraz ust. 3, stosuje się jedną bonifikatę korzystniejszą dla nabywcy" /ust. 4/. Stosownie do art. 70 ust. 2 i 4 ustawy o g.n. "Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, a w szczególności zabezpieczeniu hipotecznemu. Pierwsza rata podlega zapłacie, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następnie raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania". Z kolei art. 72 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż "Opłata z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej". /ust. 2/. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali "Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniem pomocniczym służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne" /ust. 2/. "W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. /art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy/ Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali" /ust. 2/. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o własności lokali "Jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest to prawo, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności gruntu stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego". "Właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem" /art. 12 ust. 1 powyższej ustawy/. Według przepisu art. 13 ust. 1 wyżej określonej ustawy "Właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanego z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystanie z niej w sposób nie utrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra". Istotną dla dalszych rozważań jest norma określana w art. 37 ustawy o g.n. Stanowi ona, iż "z zastrzeżeniem art. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". /ust. 1/ O tym kiedy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej mówi ust. 2 tego art. wyliczając osiem sytuacji prawnych stanowiących zamknięty katalog wyjątków od zasady, że sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinna nastąpić w drodze przetargu a mianowicie: "Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34, 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami, 3) jest zbywana na zasadach, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2, 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny, 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego, 6) przedmiotem zbycia są części nieruchomości, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te części nabyć, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości, 7) ma stanowić wkład niepieniężny /aport/ do spółki albo wyposażenia nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji, 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona. Wyjątek od tego ustawodawca uczynił również na rzecz Wojewody – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a także odpowiedniej rady lub sejmiku – w odniesieniu do – nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Podmioty te – odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele będą realizowane przez podmioty dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż zarządzenie wojewody i uchwała rady gminy może dotyczyć konkretnej nieruchomości i konkretnego podmiotu, jak również kompleksu nieruchomości ewidencyjnie określonych, bądź podmiotów spełniających określone warunki – wynikające z ust. 2 art. 37 /M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami" Komentarz Wyd. CHBECK W-wa 1998/. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza sprzedaż bezprzetargową lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych stanowiących własność Gminy Wałbrzych. Dla takiego zwolnienia jednak brak podstawy prawnej. Jeszcze bowiem raz należy to podkreślić: przepis art. 37 ust. 3 ustawy o g.n. uprawnia odpowiednią radę do zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu tylko nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Z unormowania tego wprost przy tym wynika, że skoro ma to być nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, urządzenia infrastruktury technicznej albo inne cele publiczne chodzić tu będzie o nieruchomość gruntową definiowaną w cytowanej ustawie jako grunt wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności /por. art. 4 pkt 1/. Natomiast problem, czy w konkretnej sprawie zajdzie któryś z przypadków określonych zwłaszcza w ust. 2 art. 37 tej ustawy a także czy chodzić będzie o nieruchomość w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami należy traktować jako problem interpretacyjny do rozwiązania przez podmiot dokonujący zbycia. Zabiegu takiego nie może natomiast czynić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały gdyż nie ma ku temu stosownego upoważnienia ustawowego. Do tego natomiast w istocie można by sprowadzić postanowienia zaskarżonej uchwały. Można nadto przyjąć, że jeśli pod pojęciem nieruchomości której ustawa o g.n. nie wyjaśnia /wyjaśnia tylko co jest nieruchomością gruntową/, kryje się nieruchomość gruntowa, budynkowa i lokalowa w rozumieniu art. 46 kc to zaskarżona uchwała powielać będzie rozwiązania ustawowe /ustawy o gospodarce nieruchomościami/ a tym samym istotnie naruszać prawo. Mówi ona bowiem, że jedna z tych nieruchomości podlega zbyciu bezprzetargowemu. Sąd zniósł jednakże całą uchwałę jakkolwiek tylko wskazane przez skarżącego jej postanowienia zostały przezeń skutecznie zakwestionowane. Sąd kierował się bowiem zasadą, którą odpowiednio można również odnieść do działalności uchwałodawczej jednostek samorządu terytorialnego pochodzącą z zasad techniki prawodawczej /§ 3 uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz.U. Nr 44, poz. 310/ obowiązującej w chwili podejmowania omawianej uchwały/. Mówi ona, że ustawę należy redagować tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w niej norm wyrażała intencje prawodawcy. Przepis ten formułuje trzy podstawowe wymagania, którym powinien sprostać tekst ustawowy /ale także tekst każdego aktu prawodawczego/. Są to: precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. /S. Wronkowska M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz. Wydawnictwo Sejmowe W-wa 1997r., str 13/. Jeśli pozbawi się uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 27 grudnia 2001r. Nr XLIV/2001 wymienionych uregulowań reszta tego aktu prawnego straci rację bytu. Przepisy uchwały bowiem stanowią organiczną całość choć niektóre istotnie naruszają prawo. Cytowane zasady techniki prawodawczej w § 9 ust. 1 stanowią, że ustawa nie może powtarzać przepisów zawartych w innych ustawach ani normować w przepisach szczegółowych tych spraw, które zostały unormowane w innych przepisach tej ustawy. We wspomnianym Komentarzu do nich natomiast przyjmuje się, że zawsze jednak tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne /bo przecież powtarzany przepis już obowiązuje/, a ponadto jest wysoce dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście ustawy, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Na niedopuszczalność tego rodzaju powtórzeń zwracało również uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, uznając to za istotne naruszenie prawa w działalności uchwałodawczej gminy /por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 1992r. SA/Wr 686/92/ i z dnia 14 października 1999r. /II SA/Wr 1179/98 – niepublikowane/. Tezy te mają odpowiednie przeniesienie do procesu stanowienia prawa miejscowego. Z tych względów, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591/ w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ zaskarżoną uchwałę należało usunąć z obrotu prawnego. Orzeczenie o kosztach zostało oparte, na zasadzie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały bowiem jako istotnie naruszająca prawo nie może być wykonana /art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu /...//.