II SA/Wr 458/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Olga Białek Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – na rzecz radcy prawnego E.S.–M. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 354,74 (trzysta pięćdziesiąt cztery, 74/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł (dwieście czterdzieści) wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa, 80/100) oraz kwotę 61,94 zł (sześćdziesiąt jeden, 94/100) tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A.S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], Nr [...] o ustaleniu – na rzecz W.S. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, garażu, budynku gospodarczego, przyłączy, zjazdu, zbiornika bezodpływowego na ścieki, przewidzianej do realizacji na działce nr 115/3, obręb S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Pismem z dnia 13 września 2007r. W.S. wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Decyzją z [...], Nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że teren objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uzyskaniu wymaganych opinii w sprawie oraz przeprowadzeniu analizy urbanistycznej dla obszaru wokół terenu planowanego zamierzenia budowlanego, organ pierwszej instancji uznał, że realizacja przedsięwzięcia na omawianym terenie jest możliwa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.S., podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Strona nie wskazała jednak na ewentualne uchybienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w szerokim uzasadnieniu wskazała na łamanie prawa przez Urząd Gminy w K. przy podejmowaniu różnych decyzji administracyjnych. Orzekając jak we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze. zm.) zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określają sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 1 rozporządzenia). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych przepisów wynika, zdaniem Kolegium, że organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w sposób dowolny ustalać warunków zabudowy. Obowiązkiem jego jest przeprowadzenie stosownej analizy terenu wokół działki, na której ma być realizowana budowa i na podstawie dokonanych ustaleń w zakresie objętym wskazanymi wyżej przepisanymi ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ I instancji, w celu ustalenia warunków zabudowy, był zobligowany przeprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, że z załączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren planowanej zabudowy jest zlokalizowany na obszarze gdzie dominującą funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Większość obiektów znajdujących się w analizowanym terenie ma podobny charakter zabudowy co projektowana inwestycja, wobec czego stanowi ona kontynuację oraz uzupełnienie zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej - wjazd z działki nr 455 – droga. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż przewidywana powierzchnia do zabudowy nie przekracza o,5ha (postanowienie Starosty G. nr [...] z dnia [...]). Zdaniem Kolegium, lokalizacji planowanej inwestycji zagospodarowania nie sprzeciwiają się wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne przepisy prawa. Decyzja uzyskała również wszystkie wymagane przepisami ustawy i rozporządzenia uzgodnienia i opinie, co potwierdza zasadność ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów A.S., że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Kolegium orzekło jak wyżej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła A.S., nie godząc się z ustaleniem warunków zabudowy na przedmiotowej działce. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólne, co uniemożliwia Jej z powodu braku wiedzy prawniczej – do właściwego odniesienia się do stwierdzeń Kolegium. Nadto skarżąca zarzuciła, że przedmiotowa działka nie stanowi własności inwestora i nie posiada ona dostępu do drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 14 kwietnia 2009r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał wniesioną skargę, zarzucając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia obowiązujących wymogów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez A.S. została uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwaną dalej "ustawą". I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy – ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie " ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy – obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m.innymi wymagania kompetencyjno-estetyczne /por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004/. Aby zatem sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust.3 pkt.1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy - obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Wskazać przy tym również należy przepis art. 61 ust. 1 ustawy, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w punktach od 1–5 tegoż przepisu, t.j.: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5). I tak wymieniony wyżej przepis art.61 ust.1 pkt.1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Podkreślić przy tym należy, że szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ - zwanym dalej "rozporządzeniem", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m /§ 3 ust.2 rozporządzenia/. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§ 9 ust. 2 rozporządzenia/. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy. W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, zlokalizowanej na działce nr 115/3, obręb S., nastąpiło w decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. z dnia [...], Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: " Załącznik graficzny", "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy /załącznik nr 2/ oraz "Załącznik graficzny nr 1 do analizy". Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w cyt. wyżej § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia, z tej to przede wszystkim przyczyny, że część graficzna analizy nie odpowiada warunkom rozporządzenia, tj. § 3 ust. 2 i § 2. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 4 rozporządzenia - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie część graficzna analizy w istocie jest tożsama z mapą stanowiącą załącznik graficzny do decyzji. Ponadto brak jest na niej granic wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy /§ 3 ust. 1 rozporządzenia/. Również z części opisowej analizy nie wynika jak został wyznaczony obszar analizowany i w jaki sposób – w konsekwencji – organ przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Wprawdzie w punkcie 3 części opisowej analizy, zatytułowanym "Granice obszaru analizowanego" zapisano, cyt.: "Wyznaczona została granica obszaru analizowanego", jednakże nie podano przy tym żadnych bliższych danych opisowych /technicznych/. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie zajął w tej kwestii żadnego stanowiska, nie wyjaśniając tym samym jakie ustalono granice obszaru analizowanego. Organ odwoławczy również - w istocie - nie skontrolował jaki obszar analizowany został wyznaczony i czy nie narusza on wymogów określonych przepisem § 3 rozporządzenia. Również co do pozostałych parametrów, tj. linii zabudowy, wskaźników powierzchni, średniej szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elekcji frontowej, zawartych w punkcie 5 części opisowej analizy organ poprzestał na ogólnym powołaniu określonych parametrów "na sąsiednich działkach", bez wskazania jednakże żadnych danych szczegółowych. Sąd nie był zatem w stanie ocenić czy przyjęte przez organy średnie wielkości wskaźników odpowiadają przepisom rozporządzenia. Należy zauważyć, że przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy będzie to konieczne. Podkreślić jednak należy, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustalające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji uznano, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy, w ujęciu funkcjonalnym, uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r, II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54). Odwołać się w tym miejscu również należy do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania" /zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/2006, publ. LEX nr 322329/. Wobec powyższego, przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są o tyle istotne, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, innymi słowy każdą granicę tegoż terenu powinna dzielić ta sama przyjęta odległość określona w tym przepisie z granicą obszaru analizowanego. W orzecznictwie przyjęte zostało, iż z uwagi na to że obszar analizowany ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005r., sygn. akt IV SA/Wa252/05 – LEX nr 191978/. Nadto wskazać należy, że w przywołanym wyżej rozporządzeniu określono również wymagania jakimi musi się kierować organ ustalając w decyzji o warunkach zabudowy, między innymi, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalania tych parametrów zawarte zostały w § 6 oraz w § 7 rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczając linię zabudowy, wskazał, że obowiązująca linia zabudowy dla budynku mieszkalnego jak w załączniku graficznym. Jednakże dopuszczając zlokalizowanie budynku garażowego i gospodarczego w głębi działki, nie wskazał jaka ma być odległość od granicy działki. Nadto organ wyznaczając szerokość elewacji frontowej zastosował odstępstwo określone § 6 ust. 2, który pozwala na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej /innej niż określona w ust. 1 tego przepisu/, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zważyć należy, iż wyznaczenie przez organ omawianych parametrów, wymagało wykazania, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5, wynikają parametry szerokości, wysokości elewacji oraz powierzchni zabudowy - wyznaczone w decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Omawiane informacje powinny być zatem umieszczone w tym dokumencie lub przynajmniej w uzasadnieniu decyzji. Skoro bowiem prawodawca ustalił, że wyniki owej analizy stanową załącznik do decyzji, to niewątpliwie treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Tymczasem w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 do poddanej w niniejszej sprawie ocenie decyzji o warunkach zabudowy, nie zawarto konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ wskaźniki. W opracowaniu tym określono jedynie średnie szerokości elewacji frontowych oraz średnie wysokości zabudowy, jak i średni wskaźnik powierzchni zabudowy, których jednak organ nie powołał w uzasadnieniu decyzji. Jak wcześniej podkreślono, wyznaczenie innych wielkości niż średnie /na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia/ jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wynika to z przeprowadzonej przez organ zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analizy. Wykładnia § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 wskazuje, że wyniki te muszą znaleźć swoje odbicie wprost w treści załączników do decyzji określonych jako wyniki analizy. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy powinien zaś gwarantować wystarczające wsparcie dla tych wyników. Organ powinien również umotywować przyczyny, które zdecydowały o tym, że wyznaczenie omawianych wielkości nastąpiło według reguł określonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia. W niniejszej sprawie w decyzji organu pierwszej instancji i w jej załącznikach brak jest odpowiednich danych potwierdzających zasadność ustalonych wskaźników oraz brak jest stosownego uzasadniania odnoszącego się do przyjętego sposobu ich wyznaczenia. Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom jak też przepisom art. 107 § 3 k.p.a. powoduje, że również Sąd nie jest władny na podstawie przedstawionego materiału dowodowego ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyznaczyć obszar analizowany, mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki do decyzji /część graficzna i część opisowa/. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. Niezależnie od powyższych uchybień należy również zauważyć, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 września 2007r. nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W myśl zaś pkt. 2 art. 52 ust. 2 wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W rozpatrywanej sprawie charakterystyka planowanej inwestycji odnosi się jedynie do budynku mieszkalnego /wskazuje się w niej jedynie powierzchnie zabudowy oraz parametry dachu/, brak jest natomiast charakterystyki w odniesieniu do garażu, budynku gospodarczego, przyłączy, zjazdu, zbiornika bezodpływowego na ścieki. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy winny zostać uzupełnione. Istotnym uchybieniem organu pierwszej instancji jest również naruszenie zagwarantowanej skarżącej zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu /art.10 § 1 k.p.a./. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyraża się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu. Zasada ta przejawia się m.in. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. W orzecznictwie Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu /por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, publ. LEX nr 53441/. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia /decyzje administracyjne/, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. /wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1479/99, publ. LEX nr 54176/. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo z dnia 8 października 2007r., zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania", w rozdzielniku którego, pod poz. 6 umieszczono nazwisko skarżącej, jednakże z akt sprawy nie wynika, by A.S. przed wydaniem przez organ I instancji decyzji miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wniosków dowodowych. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania z dnia 17 marca 2008r., zawierające pouczenie o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z przepisu art. 10 k.p.a. w terminie 7 dni doręczone zostało skarżącej w dniu 25 marca 2008r., gdy już w dniu 28 marca 2008r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...]. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że skarżąca została pozbawiona prawa zapoznania się z materiałami sprawy przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji. Z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za udowodnione /wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 701/88, niepubl./. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji z naruszeniem art.10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. wydał swoją decyzję, gdyż przed jej podjęciem nie umożliwił skarżącej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, a w szczególności z przeprowadzoną analizą /część tekstowa i graficzna/, o której mowa w § 3 rozporządzenia, nie dając tym samym skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ drugiej instancji powyższych uchybień nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tym samym wydał również decyzję naruszającą prawo. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu uzasadnione jest treścią art. 250 przywołanej ustawy.