II SA/Wr 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z O na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania poprzez wydzielenie przestrzeni na lokal mieszkalny w budynku stanowiącym lokal przemysłowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wykonania w warunkach samowoli budowanej robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń i wydzielenia w obiekcie przemysłowym przestrzeni poprzez zaadaptowanie jej na lokal mieszkalny, na nieruchomości położonej w T, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania poprzez wydzielenie przestrzeni na lokal mieszkalny w budynku "stanowiącym lokal przemysłowy", znajdującym się w T przy ul. O P nr [...], wszczęte zostało w związku z wystąpieniem M Z informującym o pracach budowanych wykonanych w budynku przemysłowym zmierzających do zaadoptowania go w części na lokal mieszkalny. Do wystąpienia dołączono szkic budynku oraz dokumentację geodezyjną i wieczystoksięgową. Z akt wynika, że w roku 1992 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz z własnością budynków i innych urządzeń nabyte zostało przez wspólników Spółki Cywilnej "A" tj, Z O i W S na współwłasność łączną od Przedsiębiorstwa "B". M Z jest natomiast spadkobiercą W S. Dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ pierwszej instancji w dniu 5 listopada 2010 r. dokonał – z udziałem stron - oględzin nieruchomości, podczas której stwierdził, że układ pomieszczeń lokalu zgodny jest ze szkicem budynku przedstawionym przez M Z – zwanego dalej uczestnikiem. Podczas oględzin uczestnik oświadczył, że lokal w konfiguracji która istnieje aktualnie, wykonany został przez Z O pomiędzy 1994 a 1997 rokiem. Nie pamięta jednak dokładnej daty rozpoczęcia i zakończenia tych robót. W tym okresie wykonano też prace polegające na powiększeniu dwóch otworów okiennych, dobudowano stopień schodowy, wykonano posadzki z płytek ceramicznych, powiększono otwory drzwiowe wewnętrzne, wykonano nową stolarkę drzwiową, dokonano wymiany instalacji kanalizacyjnej i wykonano centralne ogrzewanie. Według uczestnika postępowania roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Uczestnik nie potrafił natomiast określić, czy zastany podział wewnętrzny jest podziałem który istniał już wcześniej. Obecny podczas oględzin Z O wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka byłego pracownika przedsiębiorstwa "B", na okoliczność ustalenia daty wydzielenia lokalu mieszkalnego. Stwierdził również, że już w chwili zakupu nieruchomości, lokal mieszkalny istniał i został przekazany nabywcom, co potwierdza operat szacunkowy tej nieruchomości sporządzony na datę funkcjonowania Spółki tj. na dzień 11 grudnia 1993 r. W dniu 15 grudnia 2010 r. organ pierwszej instancji – zgodnie z wnioskiem skarżącego - przeprowadził dowód z przesłuchania świadka E J (byłego pracownika B). W oparciu o ten dowód organ ustalił, że mieszkanie w części warsztatowej budynku istniało już w 1986 r. tj. w dacie zameldowania świadka w przedmiotowym lokalu, choć wcześniej zamieszkiwał go pracownik poprzednika prawnego przedsiębiorstwa. Opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym organ stwierdził, że przedmiotowa część budynku została wyodrębniona na cele mieszkalne już na początku jego istnienia. W jego ocenie na podstawie dowodów (zarówno przedstawionych przez uczestnika, jak też przeprowadzonych na wniosek skarżącego) nie można w żaden sposób stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Materiał dowodowy nie potwierdza, że do takiej zmiany doszło a tym bardziej, że dokonał tego Z O. Na dzień zakupu przedmiotowej nieruchomości mieszkanie już istniało i było wykorzystywane. Zdaniem organu, skoro z kluczowego dowodu w sprawie, tj zeznań świadka, wynika, że mieszkanie stanowiło integralną całość z resztą budowli jeszcze przed 1986 r., to nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w tej części. Od początku istnienia stanowiła ona lokal mieszkalny, co potwierdza również dowód przedstawiony przez uczestnika postępowania w postaci "Zestawienia powierzchni użytkowej budynku nr 1 – hali warsztatowej z zapleczem". Z przedstawionych wyżej względów organ pierwszej instancji, uznając że przedmiot postępowania nie istnieje, wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń i wydzielenie w obiekcie przemysłowym przestrzeni poprzez zaadaptowanie jej na lokal mieszkalny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M Z zarzucając organowi pierwszej instancji, przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odwołujący się podkreślił, że postępowanie pierwszoinstancyjne nie doprowadziło do wyjaśnienia czy sporny lokal mieszkalny wydzielony w części wewnętrznej budynku przemysłowego, wzniesionego w 1920 r., jest samowolą budowlaną, względnie jest samowolą budowlaną zalegalizowaną i czy współwłaściciele obiektu budowlanego, we właściwym czasie uzyskali pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zaskarżoną obecnie decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie oparte zostało na tezie, według której, nie dokonano zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez zaadaptowanie go na lokal mieszkalny, gdyż, już w dniu nabycia budynku przez Z O i W S tj. 3 lipca 1992 r., mieszkanie istniało. Przyjmując, że przedmiotowa część budynku została wyodrębniona na cele mieszkalne już na początku jej istnienia, organ pierwszej instancji nie poczynił jednak żadnych kroków celem ustalenia choćby przybliżonej daty budowy przedmiotowego budynku, a tym samym pierwotnego przeznaczenia obiektu budowlanego, sugerując się jedynie datą nabycia budynku przez wspólników spółki cywilnej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zeznań E J wynika, że gdy się wprowadzała, około 1986 r., do budynku doprowadzona była woda i prąd, jednakże łazienkę i ogrzewanie wykonała sama w 1986 r. Zdaniem organu odwoławczego z tych zeznań, trudno wysnuć tezę jakoby przedmiotowy budynek w części posiadał lokal mieszkalny już w chwili jego wybudowania. Przyjmując nawet, że w latach osiemdziesiątych faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, niewykluczonym – jest według organu – że ówczesny inwestor posiadał stosowne pozwolenie na dokonanie takich zmian. W postepowaniu pierwszointsacyjnym nie zostało to jednak wyjaśnione. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że przeznaczenie obiektu określa decyzja o pozwoleniu na jego realizację. Zatem zasadnym wydaje się wyjaśnienie jaką funkcję pełnił budynek w świetle decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Dopiero poczynienie takich ustaleń umożliwi ustalenie jakie obowiązki może nałożyć na inwestora organ pierwszej instancji. W orzecznictwie zauważa się bowiem, że "zmianę sposobu użytkowania obiektu określonego w pozwoleniu na budowę należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu lub zmianie sposobu użytkowania" (NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. II OSK 306/06, LEX nr 339645). W ocenie autora decyzji odwoławczej, nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy są też zapisy w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w której nie odnotowano wyodrębnienia lokalu mieszkalnego. W rezultacie stwierdzono, że w niniejszej sprawie kluczowe są dwie kwestie: ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku i – przy przyjęciu że doszło do zmiany sposobu użytkowania – ustalenie, czy inwestor dokonał tej zmiany w warunkach samowoli budowanej. Należy mieć przy tym na względzie, że nie każda zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części jest prawnie relewantna ale tylko taka która spełnia przesłanki art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko takie potwierdza przytoczone w decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przedstawiając powyższe rozważania organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest ustalenie, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przy czym należy wyjaśnić nie tylko sposób poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu lub jego części, ograniczając się w tym zakresie do ustalenia profilu działalności, ale również zakres intensyfikacji tej działalności. W konkluzji podał, że organ pierwszej instancji analizując stan faktyczny pod kątem zaistnienia hipotezy art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązany jest udowodnić, że dokonane przez inwestora czynności spowodowały zmianę któregoś z warunków o których mowa w ww. normie prawnej. Samo wskazanie, że w chwili zakupu nieruchomości przez jednego z jej obecnych współwłaścicieli, lokal mieszkalny istniał, jest niewystarczające do stwierdzenia, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Nie godząc się z powyższym orzeczeniem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z O, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: "I. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez błędne uznanie, że w obecnej sprawie zaszły okoliczności skutkujące uznaniem zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu, z tego względu, że żaden dowód, w tym zeznania świadka, nie popierają tego rodzaju stanowiska, co oznacza, że za zupełnie dowolne uznać należy stanowisko organu drugiej instancji, że należy zbadać w jakich warunkach doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, skoro ustalenie takie jest dowolne, tym bardziej, że przepis ten nie został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji; II. art. 6, art.7, art. 8, art. 77, art. 80 i następnych k.p.a., poprzez dowolne i nie poparte żadnymi dowodami uznanie, że sporne mieszkanie spowodowało zaistnienie którejkolwiek z okoliczności określonych jako zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń, co miałoby świadczyć o zmianie sposobu użytkowania lokalu, gdy tymczasem wykonanie "ogrzewania" lub "łazienki" nie stanowią tego rodzaju zdarzeń, wobec czego analiza przedmiotu sprawy w tym kierunku, jest wyrazem dowolności i naruszeniem zasady zaufania do organów administracji; III. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia stronie skarżącej terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez co doszło do naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w sprawie". Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia skargi wynika, między innymi, że według jej autora organ drugiej instancji przyjął - bez żadnych dowodów - że doszło do zmiany sposobu użytkowania sporej części budynku. Owej zmiany organ ten, zdaniem skarżącego, upatruje w wykonaniu ogrzewania łazienki w 1986 r. Tymczasem wykonanie ogrzewania czy łazienki nie świadczy o zmianie sposobu użytkowania – sam organ, w żaden sposób nie wykazał aby okoliczności te miały decydować o tym, że zmiana taka nastąpiła. W ocenie strony skarżącej, organ drugiej instancji mógłby uchylić decyzję organu stopnia powiatowego, zobowiązując ten organ do ponownego przeanalizowania sprawy, gdyby na podstawie dowodów ustalił, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Jednakże w zaskarżonej decyzji stanowiska takiego nie wyrażono, przedstawiono natomiast jedynie rozważania i dywagacje, czy mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania. Dodatkowo, zdarzenia które organ odwoławczy wiąże ze zmianą sposobu użytkowania (wykonanie łazienki i ogrzewania) miały miejsce przed wejściem z życie ustawy - Prawo budowane z 1994r., stąd niezasadne jest zobowiązywanie organu pierwszej instancji do wyjaśnienia przesłanek z art. 71 ust.1 pkt 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy postąpił "cokolwiek tendencyjnie", gdyż wskazał organowi pierwszej instancji, że powinien udowodnić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem strony brzmi to tak jakby organ oczekiwał wyłącznie wykazania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, podczas, gdy należy brać pod uwagę również możliwość przeciwną. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji. W piśmie przygotowawczym z dnia 20 lutego 2012 r. uczestnik postępowania, M Z wniósł o oddalenia skargi, podkreślając, że skarżący w ogóle nie przedstawił zarzutów wskazujących na naruszenie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W kolejnym piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. złożonym podczas rozprawy, uczestnik postępowania wniósł o "rozszerzenie przez Sąd orzekający katalogu okoliczności, ustalonego przez organ II instancji decyzją z dnia 2 listopada 2011 r. [...], które powinien zbadać organ pierwszej instancji". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylająca decyzję o umorzeniu postępowania i przekazująca sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania poprzez wydzielenie przestrzeni na lokal mieszkalny w budynku przemysłowym do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga zatem rozważenia, czy orzekając o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, tj. konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny, wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można jej rozpoznać. W ocenie Sądu, decyzja organu pierwszej instancji uchylona zaskarżonym rozstrzygnięciem kasacyjnym, podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to wiązać należy z niewyjaśnieniem przez organ pierwszej instancji tych okoliczności faktycznych sprawy, które mają istotne znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie której przedmiot określony został w decyzji pierwszoinstancyjnej. Przedstawione Sądowi akta administracyjne wskazują, że organ ten wszczął i prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przemysłowego na lokal mieszkalny bez zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na zgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem tylko na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można stwierdzić czy w odniesieniu do danej sprawy znajduje zastosowanie konkretna norma prawnomaterialna. Zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika natomiast z hipotezy odpowiedniej normy prawa znajdującej zastosowanie w konkretnym przypadku. Pośrednio zatem hipoteza tej normy wpływa na kierunek poszukiwań w sferze dowodów koniecznych dla ustalenia czy przesłanki zapisane w hipotezie normy zostały spełnione. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu opisanego wyżej postępowania. Wskazać zatem należy, że przywołany przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie poddanej kontroli Sądu organ pierwszej instancji uznał, że ma do czynienia z taką właśnie sytuacją, gdyż, w jego ocenie, nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania na lokal mieszkalny części budynku poddanego postępowaniu jurysdykcyjnemu. Wydając opisaną wcześniej decyzję o umorzeniu postępowania, organ stopnia powiatowego, przesądził zatem w istocie, że kwestionowane przez uczestnika postępowania użytkowanie części obiektu budowlanego jest legalne, gdyż taki sposób użytkowania istniał "od zawsze". W konsekwencji przyjąć trzeba, że, wszczynając postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu a następnie kończąc je w opisany wyżej sposób, organ zaaprobował w ramach postępowania jurysdykcyjnego legalność istniejącego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu przedstawione wyżej rozstrzygnięcie zapadło jednak bez dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla uznania, że z przyczyn wskazanych przez organ brak jest podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Kwestie związane z samowolna zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części regulowane są bowiem w art. 71 a w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Aby jednak ustalić, czy w danym stanie faktycznym przepis ten znajduje, czy też nie znajduje zastosowania, konieczne było wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego odkodowania zapisanego w tej normie hipotetycznego stanu faktycznego. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika aby organ pierwszej instancji wyjaśnił podstawową w niniejszym postępowaniu kwestię, a mianowicie, czy budynek został wzniesiony legalnie i jakie było jego legalne przeznaczenie. Dopiero na tej podstawie możliwa bowiem była ocena czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania oraz czy w ogóle możliwe jest prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji zmiany sposobu jego użytkowania. Jak wcześniej zaznaczono, brak ustaleń w tym zakresie, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania z przyczyn podanych przez organ pierwszej instancji, mógłby doprowadzić do legalizacji istniejącego sposobu użytkowania budynku, który w świetle przepisów prawa mógłby nie być obiektem legalnym. Skład orzekający podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że legalizacja zmiany sposobu użytkowania budynku, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej jest niedopuszczalna a wyjaśnienie bytu prawnego budynku i charakteru jego legalnego przeznaczenia ma kluczowe znaczenie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. VII SA/1117/10, LEX nr 954348). Obowiązek wyjaśnienia powyższej kwestii przez organ nadzoru budowanego wynika również z art. 81 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, według którego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawować nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ ten związany jest przede wszystkim zasadą praworządności zawartą w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia z tych dowodów z urzędu. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a. który zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśniając przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych bezsprzecznie naruszył ww. przepisy. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, nie poczyniono żadnych kroków celem ustalenia choćby przybliżonej daty budowy obiektu i ustalenia jego pierwotnego przeznaczenia, sugerując się jedynie datą nabycia nieruchomości przez wspólników Spółki A. Tymczasem jak wcześniej wskazano, dopiero wyjaśnienie czy sporny obiekt został wybudowany legalnie i w jakim okresie, pozwoliłoby organowi pierwszej instancji oceniać czy zasadnym jest w ogóle prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a jeżeli tak, to czy istotnie do takiej zmiany doszło i w oparciu o jakie przepisy należy prowadzić jej legalziację. Aby z kolei móc dokonać takiego ustalenia, organ winien był ustalić jaki był dotychczasowy sposób użytkowania obiektu (tj. przed ostatnią zmianą) a następnie odnieść doń aktualny sposób użytkowania. Przy czym, przez dotychczasowy sposób użytkowania należy rozumieć sposób użytkowania wynikający z legalnie funkcjonujących w obiegu prawnym decyzji np. o pozwoleniu na budowę (określającej pierwotne przeznaczenie obiektu), o pozwoleniu na użytkowanie albo z dokonanym legalnie zgłoszeniem. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji również w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, co zostało prawidłowo wykazane w decyzji kasacyjnej. Zaniechania w powyższym zakresie powodują, że nie można stwierdzić, czy doszło, czy też nie doszło w niniejszej sprawie do zmiany sposobu użytkowania spornej części obiektu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a tym samym, czy prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył postępowanie ze względu na to, że nie uległo zmianie dotychczasowe jego przeznaczenie. Prawidłowa jest również ocena organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zaś zeznania świadka stanowiące dla organu pierwszej instancji kluczowy dowód w sprawie, nie potwierdzają przyjętej przez niego tezy, że sporna część obiektu budowlanego już od chwili wybudowania była legalnie wykorzystywana jako lokal mieszkalny. Wobec braku odpowiednich dowodów dla poparcia powyżej tezy, stanowisko organu pierwszej instancji należy uznać za dowolne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym a umorzenie postępowania, co najmniej za przedwczesne. Nie ulega wątpliwości, że przed podjęciem czynności orzeczniczej kończącej postępowanie administracyjne, również poprzez umorzenie tego postępowania, organ pierwszej instancji – prowadząc postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z przepisami prawa procesowego – winien przede wszystkim ustalić czy, budynek został wzniesiony legalnie i jakie było jego legalne przeznaczenie. W świetle przedstawionych wyżej uwag prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego podjętego przez organ drugiej instancji – pomimo pewnych uchybień tej decyzji związanych w wadliwością jej uzasadnienia - nie budzi zastrzeżeń. Uchybienia uzasadnienia tej decyzji wiązać należy z brakiem wskazania które przepisy prawa procesowego zostały przez organ pierwszej instancji naruszone, co stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z treści decyzji wynika jednakże jakie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyjaśnione. Braki w tym zakresie prowadzące do niewyjaśnienia sprawy w znacznej części były zaś bezsprzecznie następstwem naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym wskazana wadliwość uzasadnienia pozostawała bez wpływu na prawidłowość podjętego orzeczenia. Za prawidłowością orzeczenia zastosowanego przez organ drugiej instancji przemawia i to, że jeżeli dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowienie czynności procesowych w całości lub w znacznym zakresie, to przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tym względzie i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sformułowanej w art. 15 k.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy, niemniej zakres kompetencji przyznanych temu organowi musi być oceniany przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 k.p.a. Z tego przepisu wynika zaś jednoznacznie, że nie może on przeprowadzić w całości postępowania dowodowego a jedynie postępowanie uzupełniające. Gdy zostanie stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych lub podjęcia czynności procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy – co w niniejszej sprawie miało miejsce - organ odwoławczy może tylko skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji procesowej jaka zaistniała w niniejszej sprawie nie doszło do wyjaśnienia znacznego jej zakresu, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Dodać należy, że skutkiem decyzji kasacyjnej jest obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, przy czym organ ten nie jest związany ewentualnymi poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu takiej decyzji. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. – również po nowelizacji która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. – nie wynika bowiem aby organ pierwszej instancji był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też aby organ drugiej instancji był uprawniony do udzielania wskazówek organowi pierwszej instancji odnośnie merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. Nawet zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, to mogą one odnosić się tylko do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i podnoszonych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą być i najczęściej są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10 i z dnia 26 października 2010 r. II OSK 1644/09, CBOSA nsa.gov.pl). Zauważyć również trzeba, że wyrażając w uzasadnieniu pewne poglądy prawne, co do interpretacji art. 71 ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych lecz opierał się na dotychczasowym stanie sprawy wynikającym z akt przedstawionych przez organ pierwszej instancji. Tym samym wyrażone w powyższym zakresie oceny, przy nowym stanie faktycznym, mogą okazać się nieaktualne. Sam sposób przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz ocena zebranych dowodów - a w konsekwencji zastosowanie przepisów prawa materialnego - należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Sąd nie mógł zatem uwzględnić wniosku uczestnika postępowania o "rozszerzenie katalogu okoliczności" które powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej stwarza natomiast uczestnikowi postępowania możliwość skierowania tego wniosku bezpośrednio do organu pierwszej instancji. W kontekście przedstawionych wyżej argumentów niezasadne są zawarte w skardze zarzuty naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne. Decyzja kasacyjna nie nakładała bowiem na skarżącego żadnych obowiązków ani też jego praw nie ograniczała. Stwarza natomiast wszystkim stronom postępowania możliwość ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, które w sprawie dopiero zapadnie. Reasumując podkreślić należy, że zaskarżona decyzja ze względu na swój charakter nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania a wynikające z niej wady i uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ i świadczą o prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.