II SA/Wr 462/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. A w J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w J.G. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. Przedmiotem skargi Spółki A w J.G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. Nr [...] z dnia [...], nakładającą na Spółkę B określone obowiązki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w J.G., w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2007 r. a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 22 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocław uchylił decyzję Wojewody J. z dnia [...] o znaku [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta J.G. Nr [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego modernizację i odbudowę dachu oraz modernizację całego budynku przy ul. [...] w J.G. z wyłączeniem przyłączy i sieci zewnętrznych, oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydaną w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek W.Ż., współwłaściciela budynku sąsiedniego, zawiadomieniem z dnia 13 marca 2002 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obiekcie przy ul. [...] w J.G. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2002 r. służby nadzoru budowlanego stwierdziły, że w przedmiotowym budynku wykonywane są roboty wykończeniowe, polegające na montażu płyt regipsowych, z równoległym montażem elementów instalacji elektrycznej. Wszystkie elementy konstrukcyjne są wykonane. Ściany działowe i nośne stanowią ostateczny podział funkcjonalny pomieszczeń. Wykonane są także instalacje wodno-kanalizacyjna, elektryczna oraz kotłownia gazowa. Brak instalacji c.o. Wykonano przyłącze energetyczne, gazowe i wodno-kanalizacyjne. Wykonani stolarkę okienną, elewację zewnętrzną przedmiotowego budynku oraz dach. Zgodnie z dziennikiem budowy większość robót budowlanych została zakończona w kwietniu 2001 r., czyli w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, zgodnie z procedurą określoną w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie dalszych prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji. W toku dalszych czynności administracyjnych, decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora przedmiotowej budowy, obowiązek dostarczenia określonych, wymienionych w w/w decyzji dokumentów, w celu doprowadzenia rozpoczętej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Następnie na podstawie art. 132 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie argumentów strony skarżącej i uznaniu ich za zasadne, uzyskując zgodę wszystkich stron postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...], uchylił własną decyzję. W toku dalszych czynności administracyjnych organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] nałożył na spółkę B obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych wymienionych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Od decyzji powyższej wniósł odwołanie adwokat K.B. W piśmie skierowanym do organu odwoławczego skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Zarzucono naruszenie art. 75, art. 77 k.p.a. wskutek pominięcia podczas rozpoznawania spawy akt nadesłanych z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w J.G. w tym: inwentaryzacji załączonej do projektu budowlanego, obrazującej zakres wykonanych prac budowlanych przed wydaniem jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, oświadczenia J.W. z 1997 r., w którym określił jakie prace wykonał zanim inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, dokumentacji fotograficznej wykonanej w 1997 r., pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 grudnia 1998 r., potwierdzającego fakt, iż spółka B mimo braku prawomocnego pozwolenia na budowę rozpoczęła budowę dachu. Ponadto skarżący wskazał, iż pominięcie tych okoliczności sprawy doprowadziło do braku rozważań czy spółka wykonywała i ostatecznie wykonała samowolę budowlaną, czy też inne roboty budowlane, w rozumieniu art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, co doprowadziło do oceny, że samowola jest inną niż określona w art. 48 cyt. wyżej ustawy oraz jakie precyzyjnie roboty budowlane i w jakim okresie wykonał inwestor. Kolejnym zarzutem skarżącego był fakt dowolnego ustalenia organu I instancji, iż w latach 1993-1997 inwestor prowadził roboty budowlane, gdy tymczasem z pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż prac tych nie przeprowadzono oraz brak opisu zakresu prac wykonanych po dniu 22 maja 2001 r., tj. wydania orzeczenia przez NSA. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskutek zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy normy prawnej opisanej w art. 51, gdy tymczasem, zdaniem skarżącego, stan ten odpowiada normie z art. 48 tej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu l instancji w mocy. W wyniku złożenia przez stronę postępowania Spółkę A skargi na w/w opisaną decyzję DWINB, sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 2563/02) stwierdził nieważność decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, tzn. po upływie 2 miesięcznego terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z uzasadnienia wyroku wynika jednakże teza o poprawności zastosowanego trybu postępowania tj. art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stan zaawansowania robót od marca 2002 r., kiedy przeprowadzono pierwszą wizję nieruchomości nie uległ zmianie. W trakcie oględzin w dniu 15 kwietnia 2005 r. potwierdzono stan robót z 2002 r. tj. ostateczny podział funkcjonalny poprzez istnienie ścianek działowych, wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej oraz kotłowni gazowej. Do zakończenia pozostały roboty polegające na wykonaniu instalacji c.o., posadzek, uzupełnienia regipsów, okładzin schodów i ścian w pomieszczeniach sanitarnych, montażu armatury i osprzętu elektrycznego. Na parterze, gdzie przewiduje się pomieszczenia handlowe, do wykonania pozostaje węzeł sanitarny, roboty instalacyjne, posadzkarskie, tynkarskie i wykonanie drzwi wejściowych. W/w roboty były prowadzone po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w maju 2001 r. Nadto stwierdzono wykonywanie robót związanych z budową schodów, pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz utwardzeniu terenu przy budynku. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ I instancji wstrzymał Spółce B prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. W 2-miesięcznym terminie ważności w/w postanowienia organ l instancji wydał decyzję nr[...] z dnia [...], nakładającą na spółkę B obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 września 2005 r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych w budynku przy ul. [...] w J.G. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja powyższa została oprotestowana przez Spółkę B, F.D.Z. oraz Spółkę A, którzy wnieśli odwołanie. W wyniku rozpoznania odwołania DWINB decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania zwłaszcza w części dowodowej, a nadto usunięcia wskazanych uchybień dotyczących zakresu nałożonych na stronę obowiązków sprowadzających się wyłącznie do nakazu przedłożenia określonej dokumentacji, nie zaś czynności faktycznych w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak również dokonania uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z art. 107 k.p.a. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę B do WSA we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 17 stycznia 2006 r. odrzucił skargę. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, wydał decyzję Nr [...] z dnia 16 marca 2007 r., nakładającą na Spółkę B określone obowiązki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w J.G., w terminie do dnia 30 września 2007 r. Decyzją powyższą zobowiązano inwestora do wykonania następujących obowiązków: – na parterze budynku: wydzielenia pomieszczenia sanitarnego oraz doprowadzenia do niego instalacji wodno-kanalizacyjnej według rysunku zawartego w dokumentacji powykonawczej, wykonanej w listopadzie 2002 r. obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2007 r., wykonaniu podejścia instalacji c.o. oraz instalacji elektrycznej w pomieszczeniu usługowym według rysunku z dokumentacji powykonawczej uzupełniającej z listopada 2002 r., wykonania warstwy wyrównawczej pod posadzką oraz tynki wyrównawcze na ścianach i suficie w pomieszczeniu usługowym, – w całym budynku: wykonania okładzin schodów na klatce schodowej oraz pozostałych robót wykończeniowych tj. malowania, posadzek, montażu urządzeń i osprzętu, – na zewnątrz budynku: uzupełnienia brakującego tynku na bocznej ścianie schodów zewnętrznych od strony ul. [...]. Decyzją powyższą nakazano inwestorowi również sporządzić uaktualnioną dokumentację powykonawczą. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało - w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienia środka zaskarżenia - oprotestowane przez spółkę A, która złożyła odwołanie. Skarżący wnosi o uchylenie tejże decyzji i wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Rozpatrując powyższe odwołanie, organ II instancji stwierdził, iż zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 w/w ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy - Prawo budowlane. W zależności od charakteru wykonanych robót budowlanych zastosowanie będą miały przepisy art. 48, 49b, 50, 51 w/w ustawy. W tym też kontekście organ wskazał, iż prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części, przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja Nr [...] z dnia [...] wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ratio legis powyższego przepisu polega na wymuszeniu na inwestorze dokonania czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. Przez wykonanie określonych czynności należy rozumieć nałożenie na inwestora robót obowiązku wykonania robót budowlanych, które spowodują, że budowa będzie zgodna z przepisami praw. W konsekwencji zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak zauważył organ odwoławczy, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ I instancji. W toku postępowania ustalono bowiem, że inwestor wykonał w przedmiotowym obiekcie szereg robót budowlanych innych jednak niż określone w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W toku prowadzonego postępowania naprawczego inwestor opracował orzeczenie konstrukcyjne oraz dokumentację powykonawczą, w której ujęto zakres robót wykonanych do czasu uchylenia pozwolenia na budowę oraz pozostałych do realizacji. W okresie kiedy toczyły się procedury odwoławcze nie stwierdzono prowadzenia robót, za wyjątkiem porządkowych i zabezpieczających budynek przed dostępem osób trzecich. Ostatnia wizja lokalna przeprowadzona w 2006 r. wykazała jednak, że inwestor wykonał wewnątrz budynku piony instalacji c.o., balustradę schodów klatki schodowej, zakończył utwardzenie terenu, podjazd dla osób niepełnosprawnych i schody do budynku. Do wykonania pozostały roboty wykończeniowe budowlane i instalacyjne na parterze i częściowo na piętrach, okładziny na schodach klatki schodowej, a także aranżacja wnętrz, która pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Na potwierdzenie prawidłowości wykonania podjazdu dla osób niepełnosprawnych, schodów zewnętrznych i utwardzenia terenu od strony ul. [...], wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych na podstawie zgłoszenia, inwestor przedstawił ocenę techniczną. Ocena ta pozwala w sposób jednoznaczny na określenie pozostałych do wykonania obowiązków zmierzających do legalizacji przedmiotowych robót. Nadto DWINB we W. stwierdził, iż treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje na konieczność wymuszenia na inwestorze czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jakkolwiek ustawodawca nie precyzuje o jakie czynności chodzi, to zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa oznacza to czynności faktyczna, czyli roboty budowlane. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe roboty są praktycznie zakończone nie byłoby zasadnym ich wstrzymywanie w trybie art. 50 ustawy – Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż dowód w postaci przeprowadzonych oględzin oraz przedłożonej dokumentacji techniczny jest wystarczający do oceny stanu faktycznego i wydania orzeczenia rozstrzygającego o charakterze nałożonych obowiązków. Wynikiem tegoż postępowania jest skarżone rozstrzygnięcie, nakazujące przystąpienie do wykonania robót wskazanych w sentencji kwestionowanej decyzji. W postępowaniu przed organem odwoławczym uznano tak sformułowane obowiązki za prawidłowe w świetle przywołanego przepisu Prawa budowlanego. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy l instancji – organ orzekający przeprowadził czynności wyjaśniające na podstawie przywołanej regulacji, których efektem było niesporne -wobec istniejących dowodów – ustalenie konieczności orzeczenia nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P.N., domagając się jej uchylenia w całości. W skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sprzeczność uzasadnienia z dokonanym w części dyspozytywnej rozstrzygnięciem; art. 139 k.p.a. przez orzeczenie niekorzystne dla skarżącej; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a to stwierdzeniu, że inwestor w okresie, kiedy toczyły się procedury odwoławcze, nie prowadził żadnych robót, podczas gdy już w zdaniu następnym stwierdza się, że wizja lokalna, przeprowadzona w roku 2006 wykazała, że inwestor wykonywał wewnątrz budynku piony instalacji c.o., balustradę schodów klatki schodowej, zakończył utwardzanie terenu, podjazd dla osób niepełnosprawnych i schody do budynku. Ponadto – zdaniem strony skarżącej - naruszono prawo materialne, a to art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, a polegające na pominięciu nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi i faktycznymi; oraz art. 36a w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, a polegające na podjęciu przez organ czynności zmierzających do legalizacji istniejącej samowoli budowlanej bez zbadania zakresu odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego i z pominięciem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, iż zaskarżoną decyzją DWINB we W. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin, w pozostałym zakresie utrzymując tą decyzję w mocy jednakże w uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Zatem organ odwoławczy, pomimo że co do zasady przyznał w uzasadnieniu rację skarżącej, dokonał rozstrzygnięcia jej odwołania wbrew jego treści. Skoro bowiem skarżąca wyraźnie zakwestionowała sposób rozstrzygnięcia długoletniej samowoli budowlanej przez inwestora, to DWINB we W. nie mógł zmienić terminu wykonania obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J.G., gdyż było to sprzeczne z żądaniem skarżącej i z istotą jej odwołania, które negowało w całości sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym także wyznaczenie terminu do wykonania obowiązków co do zasady, a nie co do terminu. Dokonane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie odwołania – zdaniem strony skarżącej – jest o tyle absurdalne, że nie dość, iż sankcjonuje decyzję organu I instancji, to dodatkowo wydłuża termin dla inwestora na spełnienie obowiązków nałożonych tą decyzją, w żaden sposób nie uzasadniając takiego stanowiska. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 139 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, iż niniejsza sprawa ma swoją historię sięgającą roku 1997, co PINB w całości zdaje się pomijać, koncentrując się wyłącznie na części prowadzonych przez inwestora robót budowlanych. Do dnia dzisiejszego organ I instancji w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą wielokrotnie zarzutów prowadzenia samowoli budowlanej jeszcze przed uzyskaniem oficjalnego pozwolenia na budowę, uchylonego następnie przez WSA we Wrocławiu. Okoliczność ta jest – w ocenie strony – konsekwentnie przez ostatnie lata pomijana zarówno przez organ I, jak również II instancji. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Skoro bowiem jeszcze przed uzyskaniem prawomocnego pozwolenia na budowę inwestor przystąpił do remontowania i rozbudowy obiektu zabytkowego, to zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego, albowiem sprawa dotyczy samowoli budowlanej tzw. sensu stricto, to jest budowy bez pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji zatem zaskarżona odwołaniem decyzja PINB została wydana bez podstawy prawnej, albowiem art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy samowoli budowlanej sensu stricto, tj. innej niż określona w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego zauważył przy tym, iż inwestor posiadając nawet uchyloną ostatecznie zgodę na remont i modernizację budynku położonego w J.G. przy ul. [...], nie prowadził prac budowlanych zgodnie z tym pozwoleniem. Dopuszczono się szeregu uchybień i samowoli budowlanych, w wyniku czego skarżąca Spółka poniosła znaczne szkody materialne. Tymczasem organ II instancji w zaskarżonej decyzji przyznał, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, jednakże w żaden sposób nie odniósł się do jej skali, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny sytuuje obowiązki nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie ma w takim przypadku możliwości wyboru pomiędzy pkt. 2 a pkt. 3 wskazanego przepisu. Zdaniem strony skarżącej zarówno organ I jak i II instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego na tę okoliczność, przez co zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest bezpodstawne, albowiem w kontekście ilości i charakteru samowoli budowlanych, których dopuścił się inwestor, zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co jednak nie znalazło żadnego odniesienia w decyzjach obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz.1269/ w związku z art. 3 & 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z przepisem art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Jednakże w myśl art.136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe , które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona , jak w niniejszej sprawie - kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego, a to art.7, 75 § 1, art.77 § 1, art.78 § 1, jak i art.107 & 3 k.p.a. oraz art.139 k.p.a. Niesporne jest w sprawie, że prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2398/98 uchylona została decyzja Wojewody J. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę Spółce B z siedzibą w W. na modernizację i odbudowę dachu oraz modernizację całego budynku przy ul. [...] w J.G. z wyłączeniem przyłączy i sieci zewnętrznych. Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że na skutek pisma skarżącej Spółki A z dnia 28 grudnia 2001 r. /nawiązującego do opisanego wyżej wyroku NSA/, wniesionego do organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G., wszczęte zostało z dniem 3 stycznia 2002 r. postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w J.G. Lektura akt sprawy wskazuje, że skarżąca Spółka konsekwentnie w toku niniejszego postępowania administracyjnego podnosiła, iż roboty budowlane budynku przy ul. [...] w J.G. zostały rozpoczęte jeszcze przed uzyskaniem przez inwestora opisanego wyżej pozwolenia na budowę, zarzucając dopuszczenie się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wskazać przy tym należy, że z opisanego wyżej wyroku z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2398/98, wynika także, iż już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Spółce B na modernizację i odbudowę dachu oraz modernizację całego budynku przy ul. [...] w J.G., podnoszony był zarzut wykonywania prac budowlanych bez wcześniejszego pozwolenia. Niesporne jest w sprawie, że wydana w sprawie, a utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. z dnia [...], Nr [...], wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt.2 w związku z art. 50 ust.1 pkt.1 i art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz.1126), w związku z art.7 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...], Nr [...], organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2563/02, z którego to wyroku zdaniem tegoż organu, wynikać miała teza o poprawności zastosowanego trybu postępowania, czyli art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Po analizie wymienionego wyżej wyroku, skład sądzący w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, jakoby w wyroku tym Sąd zajął stanowisko w kwestii poprawności zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania. W uzasadnieniu tegoż wyroku, Sąd wskazał natomiast, że, cyt. "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą kompetentnych organów będzie rozważyć zaistniały stan faktyczny i w konsekwencji wskazać czy i w jakim zakresie postępowanie administracyjne winno być kontynuowane i czy /ewentualnie/ nie zachodzi podstawa do jego umorzenia.". Mając zatem na uwadze, że opisanym wyżej wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2004r., sygn. akt II SA/Wr 2563/02 wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w oparciu o przepis art. art.51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz.1126), gdy zaś wszczęta sprawa dotyczyła robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w J.G., to organy obowiązane zastosować się do wytycznych Sądu zawartych w powyższym wyroku, winny były przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w jej całokształcie, rozważając przy tym wszystkie istotne, a przede wszystkim sporne w sprawie okoliczności. Podkreślić należy, że w myśl art. 51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. /art.7 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Jednakże zgodnie z art. 51 ust. 4 w/w Prawa budowlanego, przepisy ust.1 – 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art.48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art.50 ust.1. Oznacza to, że zastosowanie regulacji o której mowa w cyt. wyżej przepisie art. 51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego jest dopuszczalne tylko do robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust.1 Prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. z dnia [...], Nr [...], nie wykazał, iż zasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, trybu określonego w w/w art. 51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie przeprowadzając postępowania uzupełniającego, ocenił jedynie decyzję organu pierwszej instancji, choć zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. w związku z art.140 k.p.a., mając na uwadze podnoszone przez skarżącą Spółkę zarzuty, obowiązany był do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, celem ustalenia jakiego to rodzaju /charakteru/ wykonywane były roboty budowlane przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na opisaną wyżej budowę, jako, że od wyniku tegoż postępowania zależała ocena trafności, czy też nie, zastosowanego trybu przez organ pierwszej instancji. Okoliczność ta była o tyle istotna, że to sam organ pierwszej instancji powołując się na notatkę służbową z 7 lipca 1997 r. /decyzja z dnia [...], Nr [...]/ spisaną m.innymi z udziałem inwestora, wskazuje, że od 1997r. wykonano bez pozwolenia na budowę szereg prac konstrukcyjnych. Tenże sam organ dalej stwierdza, że pomimo prowadzonych robót wydana została decyzja Nr 542/98 z 18 sierpnia 1998 r.- pozwolenie na remont i modernizację budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy, ogólne stwierdzenie organu odwoławczego, że, cyt. " ...W toku postępowania ustalono bowiem, że inwestor wykonał w przedmiotowym obiekcie szereg robot budowlanych innych jednak niż określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W toku prowadzonego postępowania naprawczego inwestor opracował orzeczenie konstrukcyjne oraz dokumentację powykonawczą, w której ujęto zakres robót realizacji....", stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie art.107 § 3 k.p.a., zwłaszcza, że z ustaleń organu odwoławczego nie wynika, by skarżąca Spółka miała możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do przedmiotowych opracowań. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn. akt I SA508/84, ONSA 2/84, poz.100/. Nadto podkreślić należy, że Sąd w pełni podziela zarzut skarżącej Spółki, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 139 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to tyle, że organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, tylko wówczas, gdy wykaże, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części ustalającej dla inwestora termin wykonania nałożonych czynności i ustalając "nowy" /dłuższy/ termin, nie wykazując przy tym, że decyzja w tej części rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, wydał tym samym decyzję z naruszeniem cyt. wyżej przepisu art. 139 k.p.a. Sąd podziela także zarzut skarżącej Spółki, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż, cyt. "... Odwołanie zasługuje na uwzględnienie ..." ., choć nie jest trafny zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., jako, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ odwoławczy mając na względzie wskazane przez Sąd uchybienia, winien w myśl art. 136 k.p.a. podjąć wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy, a więc także z rozważeniem dopuszczenia nowych dowodów, jak chociażby akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną Wojewody J. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę Spółce B z siedzibą w W. na modernizację i odbudowę dachu oraz modernizację całego budynku przy ul. [...] w J.G. z wyłączeniem przyłączy i sieci zewnętrznych, a następnie dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego w świetle zastosowanej przez organ pierwszej instancji normy prawnej, lub też, gdy w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zastosować przepis art.138 § 2 k.p.a. W świetle zaistniałej sytuacji, za przedwczesne należy uznać w chwili obecnej odnoszenie się do podniesionych w skardze dalszych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.