II SA/Wr 463/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. sp. z o. o. z/s w L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2021 r. nr 825/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 26 VII 2021 r. (nr 825/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") odmówił H. Sp. z o.o. w L. (dalej jako "strona skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 21 V 2021 r. (nr 41/2021) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej "PINB") wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie placu zabaw składającego się z obiektów małej architektury na działce nr [...] w K., gmina L.(1). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia DWINB, strona skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, nadanego w placówce pocztowej w dniu 1 VI 2021 r., powołując się na okoliczność, że w związku z Covid-19 listonosz nie dostarcza listów poleconych do rąk własnych, tylko wrzuca je do skrzynki. Omyłkowe niedopatrzenie terminu wynikało z tego, że nie można stwierdzić czy list zawierający postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych został umieszczony w skrzynce pocztowej w dniu 24 czy 25 V 2021 r. W ocenie DWINB wniosek nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, bowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazano jednoznacznie, że przesyłka zawierająca postanowienie PINB odebrana została przez stronę skarżącą w dniu 24 V 2021 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem K. S. pełniący funkcję prezesa zarządu. Stąd też strona skarżąca doskonale wiedziała kiedy i w jakiej dacie zostało doręczone jej zaskarżone postanowienie. Tym samym – zdaniem DWINB – nie wystąpiła przesłanka braku zawinienia warunkująca dopuszczalność przywrócenia terminu. W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa podkreślając, że w okolicznościach sprawy przesyłka została wrzucona do skrzynki na listy, bowiem zgodnie z regułami przyjętymi przez Pocztę Polską listonosz nie ma podczas epidemii Covid-19 obowiązku potwierdzania podpisem odbioru przesyłki poleconej. Przesyłka została przez pracownika strony skarżącej wyjęta ze skrzynki w dniu 25 V 2021 r., tak więc termin do wniesienia zażalenia mijał w dniu 1 VI 2021 r. Nie jest więc prawdą, że przesyłka została stronie skarżącej doręczona w dniu 24 V 2021 r. do rąk własnych prezesa z jednoczesnym podpisaniem przez niego potwierdzenia odbioru. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mieści się w grupie postanowień kończących postępowanie administracyjne (zob. np postanowienie NSA z 21 X 2008 r., II OSK 1489/08; wyrok NSA z 21 I 2010 r., II OSK 120/09 – CBOSA). Oznacza to, że od tego rodzaju postanowienia przysługuje skarga do sądu administracyjnego nawet w przypadku, gdy następnie organ wydał kolejne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie uznać należy za przedwczesne. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do art. 59 § 2 kpa, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania czy zażalenia usprawiedliwić mogą tylko wyjątkowe sytuacje. Konsekwencją przywrócenia terminu jest bowiem podważenie w tym przypadku ostateczności decyzji lub postanowienia, których trwałość podlega przecież ochronie (zob. art. 16 kpa). Dlatego też przywrócenie terminu uzależnia się od wystąpienia sytuacji wyjątkowych, nadzwyczajnych i niezależnych od strony, a więc przez stronę niezawinionych. Innymi słowy, nie będzie podstaw do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy okoliczności uniemożliwiające terminowe dokonanie czynności mają charakter zwyczajny (typowy), tj. były do przewidzenia przez stronę, bądź też mają wprawdzie charakter nadzwyczajny, jednak zostały spowodowane wyłącznie przez stronę. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy argumentacja wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia opierała się uregulowaniach wynikających z art. 37 ust. 4a ustawy z 23 XI 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020r., poz. 1041). Powołany przepis obowiązuje od dnia 18 IV 2020 r. i wynika z niego, że w stanach nadzwyczajnych lub w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną może być doręczona do oddawczej skrzynki pocztowej, bez konieczności składania wniosku o zastosowanie takiej formy doręczenia. Nie dotyczy to przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez: 1) Sądy i Trybunały; 2) prokuraturę i inne organy ścigania; 3) komornika sądowego. Z art. 37 ust. 4a Prawa pocztowego wynika więc jednoznacznie, że w obecnym okresie (stan epidemii) operator pocztowy może wykonywać doręczenie przesyłek rejestrowanych bezpośrednio do skrzynki oddawczej adresata. Nadmienić przy tym należy, że zgodnie z art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego, "przesyłka rejestrowana" to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru. Organy nadzoru budowlanego nie należą zaś do katalogu organów, wobec których ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania art. 37 ust. 4a Prawa pocztowego. Ustawodawca miał oczywiście pełną świadomość, że upoważnienie operatora pocztowego do tego rodzaju praktyk może stanowić istotną przyczynę niedochowania przez adresata ustawowych terminów dla dokonania określonych czynności. Dlatego też mocą art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) zobligował organ administracji do uprzedniego informowania strony o stwierdzonym uchybieniu terminu i wyznaczeniu jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Założeniem ustawodawcy jest, by w związku z przyjęciem szczególnych rozwiązań w zakresie doręczeń adresat nie doznawał ograniczeń w możliwości dochodzenia swoich praw. Stąd też szczególne obowiązki organu w tym zakresie i co się z tym wiąże konieczność zachowania kwalifikowanej ostrożności przy ocenie kwestii zachowania przez adresata wyznaczonych terminów. W świetle regulacji z art. 30 – 49b kpa prawidłowe wykonanie doręczenia w postępowaniu administracyjnym wymaga bowiem potwierdzenia odbioru, ewentualnie zastosowania procedury awizacji. Strona skarżąca powołała się na fakt zastosowania w jej przypadku szczególnego rodzaju doręczenia przesyłki rejestrowanej, którą doręczyciel umieścił w skrzynce podawczej. Wyjaśniła przy tym, że skierowaną do niej przez PINB przesyłkę podjęła ze skrzynki oddawczej w dniu 25 V 2021 r. i nie potwierdzała tej okoliczności na formularzu potwierdzenia odbioru. W niniejszej sprawie DWINB zasadnie zastosował art. 15zzzzzn2 powołanej ustawy, umożliwiając stronie skarżącej złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przedwczesne jednak było stwierdzenie, że wniosek jest niezasadny. DWINB nie przeprowadził bowiem koniecznego postepowania wyjaśniającego celem potwierdzenia, czy operator pocztowy wykonał w tym przypadku doręczenie z zastosowaniem art. 37 ust. 4a Prawa pocztowego. Zamiast tego DWINB powołał się na treść potwierdzenia odbioru, podkreślając, że przesyłkę odebrał osobiście "K. S." w dniu "24 V 2021 r.", co – zdaniem DWINB – zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem. DWINB pominął jednak, że w miejscu przeznaczonym na formularzu na wpisanie daty, imienia i nazwiska odbiorcy przesyłki, wskazane imię i nazwisko ujęto w nawias z jednoczesnym podaniem numeru "[...]". Z doświadczenia życiowego wynika, że odbiorcy przesyłek nie podpisują się zazwyczaj w tak osobliwy sposób. Sąd oczywiście ma świadomość, że potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego (zob. art. 17 ustawy z 23 XI 2012 r. Prawo pocztowe – Dz.U. z 2020 r., poz. 1041). Nie oznacza to jednak, że okoliczności wynikające z takiego dokumentu są niepodważalne. Skoro strona skarżąca powołuje okoliczności świadczące o zastosowaniu przez operatora pocztowego trybu doręczeń określonego w art. 37 ust. 4a Prawa pocztowego, a nadto sposób potwierdzenia odbioru przesyłki nie jest jasny, należało przeprowadzić dodatkowe ustalenia przy udziale operatora pocztowego celem uzyskania jego stanowiska w tej kwestii. DWINB jako organ odwoławczy miał możliwość przeprowadzenia takich ustaleń na zasadzie art. 136 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem organu administracji jest przeprowadzenie wyczerpujących ustaleń w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Jakiekolwiek luki w tym zakresie czynią rozstrzygnięcie administracyjne przedwczesnym, a więc wydanym z naruszeniem art. 77 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, z uwagi na istotne naruszenie art. 136 w zw. z art. 77 § 1 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB uzupełni postępowanie wyjaśniające pozyskując stanowisko doręczyciela w zakresie poruszanych wyżej wątpliwości dotyczących doręczenia wykonanego wobec strony skarżącej. Oczywiście nie wyklucza to możliwości przeprowadzenia przez DWINB także innych niezbędnych dowodów, o ile DWINB stwierdzi taką konieczność. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi. Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 1 pkt 3 ppsa.