II SA/Wr 467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr), Sędzia WSA Andrzej Cisek, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch wiat wybudowanych na działce nr [...] w B.B. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonania w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 lutego 2003r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej przez K. W. działalności przemysłowej i rozbudowy obiektów na działkach nr [...] w miejscowości B. Decyzją z dnia [...] organ ten na podstawie art. 48 prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę obu wiat konstrukcji drewnianej (drewniano - metalowej) zadaszenia nad maszynami do obróbki drewna, wznoszonych na terenie działki nr 88. Według przytoczonych ustaleń, działka jest własnością W. Ż., prowadzi na niej działalność gospodarczą skarżący od 6 stycznia 1998r. W odwołaniu skarżący zarzucił, że wiaty użytkowane są od ponad pięciu lat i w sprawie należało zastosować art. 49 prawa budowlanego. Plan miejscowy dopuszcza prowadzenie na tym terenie działalności rzemieślniczej. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność stosowania znowelizowanych przepisów art. 48-49 prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2005r. tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/ Wr 2094/03 oddalił skargę na tę decyzję. Wyrok nie zawiera uzasadnienia. W dniu 24 lutego 2006r. organ I instancji ponownie wszczął postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił strony. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2006r. inspektor sanitarny odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia skarżącego budowy hali od przecierania i obróbki drewna z urządzeniami na działkach nr [... ,...] ze względu na niezgodność zabudowy działek z planem miejscowym, dopuszczającym usługi z zakresu rzemiosła nieuciążliwego. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia[...] . postanowienie to zostało utrzymane w mocy. Postanowieniem z dnia [...] . organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane na dwóch wiatach i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy oraz innych określonych dokumentów. Pismem z dnia 28 sierpnia 2006r. skarżący działający przez radcę prawnego zawiadomił organ, że nie jest w stanie przedstawić tych dokumentów. Organ I instancji sam zwrócił się do właściwego wójta o nadesłanie zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym i zapisów planu dotyczących działki nr 88. Wójt nie przesłał zaświadczenia, a jedynie wypis z planu z dnia 20 czerwca 2002r., według którego działka nr 88 położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] z przeznaczeniem uzupełniającym dla rzemiosła usługowego nieuciążliwego, przy czym powierzchnia terenu zajęta pod funkcję uzupełniającą nie może przekroczyć 20% powierzchni działki. Dołączono pismo urbanisty do wójta dotyczące interpretacji zapisów planu dla obszaru [...] , powołujące zawartą w § 4 planu definicję uciążliwości jako zjawisko lub stan utrudniający życie albo dokuczliwe dla ostatecznego środowiska, takie jak hałas, wibracja, zanieczyszczenia powietrza i odpadami, oraz wyjaśniające, że stwierdzenie nieuciążliwości planowanego przedsięwzięcia jest możliwe po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania danej inwestycji na środowisko. Decyzją z dnia [...] organ na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał skarżącemu " rozbiórkę dwóch wiat wybudowanych na dz. nr 88 w B. B.". Według uzasadnienia, skarżący nie wykonał postanowienia z dnia [...] co zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy wymagało wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu skarżący zarzucił, że obowiązku dołączenia zaświadczenia nie wykonał wójt, zaś działalność gospodarcza prowadzona przez niego kwalifikuje się jako rzemiosło nieuciążliwe. Organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. nałożył na organ I instancji obowiązek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez ustalenie wymiarów i usytuowania wiat na nieruchomości. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wskazał na bezsporność faktu wybudowania wiat bez pozwolenia na budowę. Wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 19.08.2006r. należało zgodnie z art. 48 ust. 4 przez budowlanego orzec nakaz rozbiórki wiat na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. W skardze do sądu administracyjnego zawodowy pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 6,7 i 77 k.p.a. powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając korzyści dla mieszkańców wsi związane z prowadzeniem przez skarżącego działalności gospodarczej i omawiając w sposób ogólny znaczenie norm prawnych wynikających z art. 6,7 i 77k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawierała argumentację w sposób oczywisty bezzasadną, bowiem organ wydał decyzję związaną kierując się nie budzącym wątpliwości brzmieniem przepisów art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Zgodnie z powołaną podstawą prawna, organ zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki z powodu niespełnienia przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego postanowieniem. Z faktu, że gdy pełnomocnik skarżącego zawiadomił o braku zamiaru ich spełnienia (czyli zażądał wydania nakazu rozbiórki), to organ I instancji podjął działanie w obronie skarżącego, w żaden sposób nie można wywodzić argumentacji o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, o ile nawet działanie to okazało się bezskuteczne. Obojętne prawnie były okoliczności mające uzasadnić celowość funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego, obejmującego przedmiotowe wiaty. Wywód teoretyczny dotyczący znaczenia art. 6, 7 i 77 k.p.a. nie został w żaden sposób powiązany z okolicznościami sprawy. Samo złożenie skargi stanowiło jednak czynność celową i skuteczną, a to z uwagi na powinność sądu administracyjnego dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od treści skargi (art. 134§1 p.p.s.a.). Jak zauważył tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 5.10.2007r. sygn. akt II SA/Wr 254/07, już znowelizowany przepis art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowanego (w brzmieniu nadanym ustawami z 27.03.2003r. Dz. U. Nr 80, poz. 718 i 30.04.2004r. Dz. U. Nr 93, poz. 888) budził wątpliwości odnośnie konstytucyjności , skoro przesłanką ustawową legalizacji była zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale organowi nie wolno było tej zgodności badać i ustalać w pełnym zakresie, a jedynie w zakresie zgodności z planem miejscowym bądź decyzją o warunkach zabudowy i to w sposób ograniczony pod względem czasowym (plan obecny, nie z daty budowy, decyzja z dnia wszczęcia postępowania w sprawie samowoli). Zawisłość pod Trybunałem Konstytucyjnym pytania prawnego o zgodność z konstytucją tego przepisu, nie stanowiła przeszkody procesowej do rozstrzygnięcia nin. sprawy, bowiem decyzja rozbiórkowa została oceniona przez Sąd jako przedwczesna. W nin. sprawie zachodziła bowiem ewentualność stosowania art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w dawnym brzmieniu (" nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego"). Wymogi wniosku właściciela o pozwolenie na użytkowanie ustanawiał art. 58 i jedynie niespełnienie tych wymagań zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy uzasadniało wydanie decyzji (przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003r.). Zwraca uwagę, że powołane przepisy w sposób wyraźny określają jako stronę właściciela obiektu, którym skarżący nie był. Na konieczność ustalenia daty budowy obiektów zwracał uwagę organ I instancji w decyzji z dnia 18.04.2003r. odnoszącej się do obiektów innych niż wiaty oraz skarżący w odwołaniu do pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę wiat, gdzie twierdził o ich wybudowaniu ponad 5 lat wstecz. W dacie orzekania przez organ opublikowany był już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430 z dnia 25 października 2006r.) stwierdzający, że przepisy przejściowe wskazanych wyżej ustaw nowelizujących (art. 7 ust. 2 ustawy z 27.03.2003r. i art. 2 ust.1 ustawy z 16.04.2004r.) w zakresie w jakim wyłączają stosowanie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nie wyjaśnił sprawy w zakresie tej istotnej okoliczności faktycznej z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie rozważył tej istotnej okoliczności w decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , co niewątpliwe miało istotny wpływ na wynik sprawy( art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Jak wskazał tut. Sąd w cytowanym wyroku, nasuwają się wątpliwości odnośnie sposobu stosowania art. 49 ust. 1 w poprzednim brzmieniu po uchyleniu nawiązującej do tego przepisu specjalnej procedury legalizacyjnej. Nie powinno to mieć bezpośredniego znaczenia w sprawie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów. Sąd pomocniczo wyjaśnił, że art. 3 ustawy przejściowej (ustawa z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane Dz. U. Nr 99, poz. 665) ustanawiający sposób legalizacji "starych" samowoli, lecz jedynie w sprawach w których przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie, nie może być rozumiany jako przepis ustanawiający pośrednio zakaz stosowania art. 49 ust. 1 w brzmieniu w pozostałych sprawach. Jeżeli na mocy art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji sąd i organy nie mogą uchylić się od stosowania art. 49 ust. 1 w dawnym brzmieniu w sprawach " starych" samowoli( jak podkreślił Sąd, niezależnie od treści uzasadnienia wyroku Trybunału w OTK- A 2006/9/124), to skoro Trybunał nie wyjaśnił w jaki sposób mają ten przepis stosować w nawiązaniu do sprawy pozwolenia na użytkowanie, gdy przepisy dotyczące tego pozwolenia zostały uchylone, zadaniem organów stosujących prawo jest znalezienie sposobu wykonania tego wyroku. Trudny do zaakceptowania byłby pogląd, że postępowania w sprawach samowoli powinny zostać z tego powodu zawieszone bezterminowo bądź umarzane, skoro nie ma przepisów regulujących sposób udzielenia pozwolenia na użytkowanie "starych" samowoli, albo przeciwnie, że należy jedynie formalnie zawiesić postępowanie zobowiązując właściciela do uzyskania pozwolenia z góry przewidując decyzję odmowną z braku odpowiednich przepisów, aby po tym pozornym zrealizowaniu wyroku TK orzec szybko rozbiórkę. Do rozważenia pozostaje przymus stosowania już uchylonych przepisów legalizacyjnych bądź odpowiedniego stosowania przepisów legalizacyjnych zawartych w ustawie przejściowej, co zalecił Sąd w cyt. wyroku. Jak już podkreślał Sąd powstała sytuacja, w której wyrok Trybunału wyłączył stosowanie art. 48-49 ustawy w nowym brzmieniu w określonych stanach faktycznych, zaś nowa ustawa uregulowała sposób legalizacji tych samowoli, chociaż w sprawach których postępowanie wszczęto po dniu 11.07.2003r. (a przy tym jeszcze budowa została zakończona do dnia 10 lipca 1998r., nawiązując do wyroku TK odnośnie daty zakończenia budowy przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej). Chybiony był oczywiście pomysł organu I instancji wszczęcia kolejnego postępowania w ramach tego samego postępowania i w tej samej sprawie. Trzeba chyba ogólnie wzmiankować, że sprawa administracyjna istnieje obiektywnie, niezależnie od istnienia postępowania administracyjnego prowadzonego w tej danej sprawie, budowanej przez zespół okoliczności mających znaczenie prawne. Postępowanie w danej sprawie wszczyna się jednorazowo, jak w nin. sprawie samowolnego wybudowanie dwóch wiat i nie było podstawy prawnej do wszczynania go ponownie z uwagi na wydanie decyzji odwoławczej czy wyroku sądu administracyjnego, zaś dotychczasowe ustalenia zebrane w toku postępowania wyjaśniającego będą wymagały jedynie uzupełnienia przez zbadanie, czy występuje w tym postępowaniu zagadnienie wstępne stosowania art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w dawnym brzmieniu ( czy zatem budowa wiat została zakończona do dnia 10 lipca 1998r, czy nie). Z uwagi na treść art. 100§ 2 i 3 k.p.a. Sąd już w nin. sprawie zawarł pewne oceny materialnoprawne, przy czym potrzeba ich rozwijania nie istnieje, skoro ich moc (art. 153 p.p.s.a.) uzależniona jest od niezmienności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Należy jedynie wzmiankować, że na tle obecnego brzmienia art. 48 prawa budowlanego, kontrolowana w nin. sprawie sądowej decyzja nie mogła budzić żadnych zastrzeżeń, o czym wspomniano na wstępie rozważań. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 c , art. 152 i art. p.p.s.a, orzeczono jak na wstępie. J.T.19.12.07r.