II SA/Wr 469/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 23 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości zabudowanej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) z tytułu wpisu sądowego od skargi. Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) umorzył, jako bezprzedmiotowe, wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "wygaszenia" prawa użytkowania nieruchomości zabudowanej, położonej we W., [...], oznaczonej jako działka nr 4, AM-37, obręb S.M., ustanowionego na rzecz D. Zakładu Doskonalenia Zawodowego we W.. Po rozpatrzeniu odwołania D. Zakładu Doskonalenia Zawodowego we W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało decyzję z dnia [...] r. nr [...], na mocy której uchyliło przywołaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ostateczną decyzję SKO we W. wniosła Gmina W., zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.J.. W skardze oznaczono stronę skarżącą jako "Prezydent W.. Gmina W. – Urząd Miejski W.", powołując się na pełnomocnictwo, mocą którego Prezydent W. w imieniu Gminy W. wskazał pełnomocnika w niniejszej sprawie. Podniesiono również w uzasadnieniu skargi, że strona skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego Gminy W. działającej przez uprawniony organ, to jest Prezydenta W.. Wskazano, że na mocy art. 24 i art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka samorządu terytorialnego ma prawo gospodarowania nieruchomościami, a zaskarżona decyzja kolegium ingeruje w prawa Gminy wynikające z gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. W skardze przywołano dalsze zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, żądając jej uchylenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Należy wskazać, że w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z tego przepisu, generalnie uprawnione do złożenia skargi są osoby, które mają w jej wniesieniu interes prawny. W kontekście postępowania administracyjnego, w którym zapadły decyzje Prezydenta W. i SKO we W. w niniejszej sprawie trzeba powiedzieć, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż postępowanie to dotyczyło prawa użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 210 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2015 r. poz. 782; dalej: u.g.n.). W przepisach tych mowa o "właściwym organie", który w pierwszej instancji wydaje decyzję administracyjną. Stosownie do przepisu art. 4 pkt 9 u.g.n., ilekroć w omawianej ustawie mowa o "właściwym organie", to należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Przechodząc do oceny złożonej skargi trzeba wskazać, że ustrojowa pozycja prezydenta miasta na prawach powiatu, jakim jest W., łączy w sobie co najmniej cztery funkcje. Po pierwsze Prezydent W. jest organem administracji publicznej (jak w niniejszej sprawie). Po drugie Prezydent W. może reprezentować Skarb Państwa w pewnych sytuacjach. Po trzecie Prezydent W. reprezentuje Gminę W. jako osobę prawną. Po czwarte Prezydent W. sprawuje kierownictwo w Urzędzie Miejskim W., który stanowi jego aparat pomocniczy służący realizowaniu obowiązków w trzech ww. znaczeniach (ewentualne pozostałe funkcje tego organu można w tym miejscu pominąć). Dalej powiedzieć należy, że Gmina W. w realiach omawianej sprawy działa jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty prawem użytkowania. Co do zasady właściciel nieruchomości może z wyłączeniem innych osób korzystać z owej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach może rozporządzać nieruchomością (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego). Z racji tego, że nieruchomość, której właścicielem jest Gmina W. wchodzi niewątpliwie do gminnego zasobu nieruchomości, którym gospodaruje Prezydent W., reguły korzystania z tej nieruchomości i rozporządzania nią reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, wyznaczając wspomniane w k.c. granice władztwa Gminy W. nad nieruchomościami pozostającymi jej własnością. W zakres gospodarowania nieruchomościami pozostającymi własnością Gminy W., stosownie do art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n., wchodzi: 1) ewidencjonowanie nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości; 2) zapewnianie wyceny tych nieruchomości; 3) sporządzanie planów wykorzystania zasobu; 4) zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem; 5) wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz windykacja tych należności; 6) współpraca z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami; 7) zbywanie oraz nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu; 8) wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu; 9) podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie; 10) składanie wniosków o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oraz o wpis w księdze wieczystej. Powyższe wyliczenie stanowi przykładowe wskazanie, jakimi uprawnieniami dysponuje Prezydent W. w stosunku do nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprawy związane z użytkowaniem nieruchomości w rozumieniu art. 210 ust. 1 u.g.n. wchodzą w zakres gospodarowania nieruchomościami gminnymi, ponieważ Prezydent W. występuje w nich jako właściciel nieruchomości i jako organ I instancji. To zaś oznacza, zdaniem sądu, że interes Gminy W. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości realizowany jest w ten sposób, że organ wykonawczy Gminy W., to jest Prezydent W., jest organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Gmina W. jako właściciel nieruchomości, działający przez organ wykonawczy – Prezydenta W., chcąc – w ramach swoich uprawnień właścicielskich – doprowadzić do wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości przysługującego osobie trzeciej (tu: D. Zakładowi Doskonalenia Zawodowego) jest zobligowana do zastosowania trybu przewidzianego w art. 46 u.g.n., a więc do spowodowania wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w takiej sytuacji toczy się z urzędu (art. 46 ust. 2 u.g.n.) należy dojść do przekonania, że interes prawny Gminy W., sprowadzający się do dążenia do stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości, może być realizowany wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, w którym władztwo Gminy nad nieruchomością (łac. dominium) zintegrowane jest z władztwem organu Gminy W. – Prezydenta W. nad podmiotem, któremu służy prawo użytkowania nieruchomości (łac. imperium). Z tego względu w sytuacji, w której organ wykonawczy Gminy W. jest właściwym organem w postępowaniu administracyjnym, to Gmina W., działająca przez ten sam organ, nie jest stroną postępowania administracyjnego, bo jej interes prawny w całości i zupełnie wyraża i artykułuje Prezydent W. działający jako organ administracji publicznej. Powyższe nie oznacza jednak, że Gmina W. jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta W., skoro jej interes prawny (i faktyczny) uosabia Prezydent W. działający jako właściwy organ w rozumieniu u.g.n. Odnosząc poczynione rozważania do treści złożonej skargi do sądu administracyjnego, należy zauważyć, że autorka skargi z jednej strony w nagłówku pisma umieściła oznaczenie "Prezydent W.. Gmina W. – Urząd Miejski W.", a z drugiej w dalszej części skargi podnosiła uwagi dotyczące interesu prawnego Gminy; z trzeciej zaś strony skargę wywiedziono na skutek decyzji organu II instancji uchylającej decyzję Prezydenta W. jako organu administracji publicznej pierwszej instancji. Zdaniem sądu taka redakcja skargi nie mogła jednak doprowadzić do uznania dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. W pierwszym rzędzie sąd uznał, że skargę wniosła Gmina W. reprezentowana przez Prezydenta W., za czym przemawia treść skargi i pełnomocnictwa do niej dołączonego, a więc jednostka samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy wydał decyzję administracyjną poprzedzającą zaskarżoną do sądu decyzję SKO we W.. W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, bowiem organ I instancji nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Skarga Prezydenta W. jako reprezentanta Gminy W. jest zaś niedopuszczalna, ponieważ osoba prawna, jaką jest niewątpliwie Gmina W., nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, o czym już była mowa. Trzeba bowiem zauważyć, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, opubl.: ONSA 2003, z. 4, poz. 115), przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1687/04, sygn. akt OSK 1688/04, sygn. akt OSK 1685/04 i z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wypada się zgodzić, że "organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej" (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten przyjmuje, co prowadzi do wniosku, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Zauważyć jeszcze należy, że dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Sąd rozpoznający skargę, kierując się cytowanymi poglądami, stwierdził zatem, że brak jest po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. W przeciwieństwie do strony postępowania, brak jest bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. po stronie Gminy W. i jej organu wykonawczego, który był organem I instancji w niniejszej sprawie. Status organu pierwszoinstancyjnego powoduje, że organ wykonawczy Gminy W. nie był stroną postępowania administracyjnego, lecz jego gospodarzem na pierwszym etapie. To zaś wyklucza możliwość bycia jednocześnie stroną postępowania administracyjnego i co za tym idzie czyni skargę do sądu administracyjnego niedopuszczalną. Pogląd sądu w tym zakresie koresponduje z tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08, opubl. OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) uznał, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na marginesie stwierdzić wypada, że z racji niedopuszczalności skargi sąd nie badał podniesionych w niej zarzutów, a rozważania czynione na gruncie przepisów u.g.n. nie przesądzają prawidłowości ustaleń SKO we W. i Prezydenta W. w zakresie istnienia czy nieistnienia określonych praw na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie całego uiszczonego wpisu sądowego od skargi należało orzec zgodnie z przepisem art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji).