II SA/Wr 469/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W.Ł. i S.Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na W.Ł. - inwestora robót budowlanych związanych w wymianą rynien oraz rur spustowych w budynku Wyższej Szkoły H. we W. przy ul. [...] - obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: wymianie systemu odwodnienia dachu w/w budynku na elementy zapewniające właściwe odprowadzanie wód opadowych, zgodnie z wymaganiami zasad wiedzy technicznej, tj. na rynny o przekroju co najmniej 180 mm i rury spustowe co najmniej 125 mm, z zachowaniem odpowiednio ukształtowanych spadków rynien w kierunku rur spustowych z istniejącymi wpustami kanalizacji deszczowej; wymianie blachy okapowej wraz z jej poprawnym wyprofilowaniem i uszczelnieniem w miejscu połączenia z pokryciem dachowym; wymianie skorodowanych obróbek blacharskich gzymsu żelbetowego - poprawnym uszczelnieniu w miejscach połączenia arkuszy blach i przejść rur spustowych przez gzyms oraz poprawnym wyprofilowaniu obróbki blacharskiej gzymsu (wykonanie spadku od budynku). Wnioskiem z dnia 24 marca 2015 r. S. i W.Ł. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o zmianę w/w decyzji z dnia [...] r. poprzez zmianę rozwiązania polegającego na zastosowaniu rynien o przekroju mniejszym niż we wskazanej decyzji z przekroju 180 mm na 150 mm. Wnioskodawcy wskazali we wniosku, że w toku prac związanych z zakresem określonych decyzją z dnia [...] r. zaszła konieczność zastosowania ze względu na wysokość między gzymsem a pasem górnym średnicy rynny ze 180 mm na 150 mm. Pismem z dnia 5 maja 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał T.G. do zajęcia pisemnego stanowiska poprzez wskazanie czy wyraża zgodę na zmianę przywołanej decyzji we wnioskowanym zakresie. Ponowne wezwanie w tej samej sprawie zostało skierowane 21 grudnia 2015 r., zaznaczając jednocześnie, że brak wyraźnie wyrażonej zgody będzie równoważne z jej niewyrażeniem. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wezwania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 155 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...] w zakresie przekroju rynny ze 180 mm na 150 mm. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i W.Ł., zarzucając w nim rażące naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w zakresie zmiany decyzji w części dotyczącej średnicy rynny na nieruchomości należącej wyłącznie do skarżących jest również właściciel nieruchomości sąsiadującej – T.G., oraz przyjęcie, że w sprawie nie występuje interes społeczny ani słuszny interes stron. Ponadto, zarzucono pominięcie treści materiału dowodowego w postaci pisma z dnia 15 grudnia 2014 r. sporządzonego przez inżyniera budownictwa L.S. nadzorującego przedmiotowe roboty budowlane, wskazującego na przyczyny uniemożliwiające wykonanie rynny o średnicy 180 mm, co powoduje, iż organ zobowiązał strony do wykonania czynności niemożliwych z technicznego punktu widzenia. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść art. 28 K.p.a., że T.G. jest stroną przedmiotowego postępowania, a więc zgodnie z art. 155 K.p.a., aby niniejsza decyzja mogła być uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, konieczne jest m.in. uzyskanie jego zgody. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 K.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej może uchylić bądź zmienić decyzję ostateczną pod warunkiem, że zostaną spełnione następujące przesłanki: postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; strona wyraziła zgodę na uchylenie i zmianę decyzji; uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak którejkolwiek z w/w przesłanek czyni zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. bezwzględnie niedopuszczalnym. W związku z tym brak jest możliwości uchylenia w/w ostatecznej decyzji z uwagi na brak zgody na to uchylenie wszystkich stron postępowania. Pomimo dwukrotnego, prawidłowego wezwania do organu pierwszej instancji nie wpłynęła zgoda T.G.. Ponadto organ odwoławczy poinformował, że pismo z dnia 15 grudnia 2014 r. nie znajduje się w aktach sprawy, nie zostało także dołączone przez skarżących do wniesionego odwołania, co czyni je niemożliwym do przeanalizowania przy wydaniu decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli W. i S.Ł., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. poprzez niedokonanie wszelkich koniecznych czynności, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, tym samym nieuczynienie zadość zasadzie prawdy obiektywnej i nieuwzględnieniu słusznego interesu obywateli, oraz art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku dopuszczenia wszelkich zgodnych z prawem dowodów do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia, tj. poprzez pominięcie prawidłowo doręczonej przez skarżących opinii biegłego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali ponadto, że organ drugiej instancji nie dokonał należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co uniemożliwiło mu dokonanie prawidłowej subsumpcji pod stan prawny. Jednym z podstawowych obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym jest zgodnie z treścią art. 75 K.p.a. dopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem, jeżeli skarżący dysponują dokumentami, z których jasno wynika, że opinia biegłego o braku zasadności wykonania rynny o średnicy 180 mm została prawidłowo doręczona, winna się ona znajdować w sprawie. Nie można zatem mówić, jakoby organ zgodnie z dyspozycją art. 77 i art. 80 w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, tym samym nie można także uznać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nawet jeśli faktem byłoby, że skarżący nie dopełniliby obowiązku prawidłowego doręczenia w/w opinii, organ w przypadku zasygnalizowanych mu wątpliwości, mógł z urzędu - w zgodzie z art. 77 i art. 80 K.p.a. - sam zawnioskować o powołanie biegłego. Dodatkowo organ w konsekwencji wyżej opisanych działań uchybił w niniejszym postępowaniu naczelnej zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., mającej kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Organ drugiej instancji nie uczynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, bowiem nie zbadał wszystkich podnoszonych w sprawie okoliczności faktycznych, a co za tym idzie - nie stworzył jej rzeczywistego obrazu i tym samym nie uzyskał podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa. Tym samym organ zobowiązany był do ustalenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jako że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności organ winien był dopuścić dowód z opinii biegłego, przy prawidłowym ustaleniu, że faktycznie skarżący nie złożyli skutecznie dokumentów, na których istnienie się powołują. Procedura administracyjna nie przewiduje obowiązku strony do składania wniosków dowodowych, strona jest bowiem do tego jedynie uprawniona, nie zobowiązana. To na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy przy posłużeniu się wszelkimi, prawnie dopuszczalnymi środkami dowodowymi. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z treści powołanego art. 155 K.p.a. wynika, że w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez zgodę strony, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest norma prawa materialnego, z którego określony podmiot wywodzi swoje uprawnienie lub obowiązek. Skoro istnieje norma prawa materialnego, z której dany podmiot wywodzi swój interes prawny w postępowaniu toczącym się z inicjatywy innego podmiotu, to wydana w tym postępowaniu decyzja przyznaje uprawnienie nie tylko stronie będącej jej adresatem, lecz również pozostałym stronom, których interes prawny jest w tym postępowaniu chroniony na podstawie stosownych norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie, w przypadku adresata decyzji uprawnienie to polegało na nałożeniu na skarżącego, jako inwestora robót budowlanych związanych w wymianą rynien oraz rur spustowych w budynku Wyższej Szkoły H. we W. przy ul. [...], obowiązku wykonania określonych w decyzji z dnia [...] r. robót budowlanych. Natomiast pozostałym stronom, tj. T.G., zostało przyznane uprawnienie do ochrony jego uprawnień właścicielskich względem działek sąsiednich, na które może oddziaływać ta inwestycja. Należy tutaj podkreślić, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] r. zostało wszczęte z uwagi na pismo pełnomocnika T.G. dotyczące odprowadzania wody opadowej z budynku Wyższej Szkoły H. we W. przy ul. [...] i zalewaniem pomieszczeń magazynowych hali przy ul. [...], której właścicielem jest T.G.. Jak słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, redakcja art. 28 K.p.a. upoważnia do wniosku, że wyodrębnia legitymację proceduralną czynną, bowiem stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a także legitymację proceduralną bierną, gdyż stroną jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z powyższego wynika, że dla wykazania interesu prawnego, musi istnieć wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę uprawnień zainteresowanego. Samo pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. W doktrynie rozumiane jest jako "prawo do postępowania", a zatem w duchu teorii strony w znaczeniu czysto procesowym lub jako "interes chroniony prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. W drugim - postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni. Decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Podmiot, na którego sytuację prawną oddziaływa decyzja, będzie w większości wypadków wywodził swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej. Powyższe oznacza, że decyzja podlegająca zmianie wymaga zgody wszystkich stron postępowania ("pierwotnego"), w tym T.G.. Wobec tego również on musiał wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Jak wynika jednak z akt sprawy T.G. był dwukrotnie wzywany (pismem z dnia 5 maja i 21 grudnia 2015 r. – odpowiednio karta 4 i 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) do zajęcia pisemnego stanowiska poprzez wskazanie czy wyraża zgodę na zmianę przywołanej decyzji we wnioskowanym zakresie. Dwukrotnie organ pierwszej instancji wskazywał, że brak odpowiedzi na wezwanie będzie traktowane jak brak zgody. Pierwsze wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi T.G., radcy prawnemu J.K.-K.. Skoro strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi, słusznie organy przyjęły, że nie wyraża ona zgody na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] r.. to zaś musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie zmiany w/w decyzji. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska można wskazać dodatkowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydany w sprawie II OSK 787/09, w którym wyrażono jednoznaczny pogląd, że "postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego., a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i winna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. Z tych powodów należy wyraźnie wskazać, że wpływ na wadę postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego miał organ dopuszczając możliwość zastosowania dorozumianej zgody. Mimo tej wady decyzji zawinionej przez organ, nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że na skutek decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy adresatem nabycia praw z decyzji jest wyłącznie inwestor. Skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. O takim rozumieniu przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Korzyści jakie powstają w sferze prawa materialnego dla strony, która nabyła prawo w sensie faktycznym, z drugiej strony mają wpływ i dają podstawę do domagania się od określonych podmiotów określonych zachowań". Z uwagi na podstawę prawną zakwestionowanych decyzji oraz że przyczyną ich podjęcia był brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Organy w rozpoznawanej sprawie nie dokonywały w istocie żadnych ustaleń faktycznych. Żadnego wpływu zatem na rozstrzygniecie sprawy nie ma opinia biegłego przedłożona przez skarżących. Nie było również konieczności powołania przez organ biegłego. Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.