II SA/Wr 472/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr GK-ONG.7221.2.2025.KB w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr GK-ONG.7221.2.2025.KB, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie jako: "DWINGiK", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania W. L. (dalej jako: "skarżący") od decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 29 listopada 2024 r. nr GK.6620.35.2024.GK8, orzekającej "dokonać z urzędu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, celem: 1) wyeliminowania błędnych informacji ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej oznaczenia rodzaju budynku o Id [...] usytuowanego w granicach działki ewidencyjnej nr [...], przy ul. [...], w mieście K., w obrębie S. (...); 2) dostosowania prowadzonej bazy danych ewidencji gruntów i budynków do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej wykazanego w prowadzonej ewidencji "budynku w budowie" o Id "budynku w budowie" o Id [...] – poprzez jego wykreślenie (...)", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy i uzasadnienia opisanej decyzji DWINGiK wynika, że wnioskiem z dnia 26 lutego 2024 r. skarżący, jako właściciel nieruchomości, zwrócił się do Starosty Kłodzkiego o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów i wypisu z kartoteki budynków nieruchomości położonej w K., obręb S., działka nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 6 marca 2024 r. nr GK.6620.35.2024.GK8 Starosta Kłodzki poinformował stronę, że "zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie doprowadzenia do zgodności wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do oznaczenia rodzaju użytku gruntowego oraz budynków o Id [...] i Id [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...] położonej w mieście K., w obrębie S.(1), celem wyeliminowania błędnych informacji". Jednocześnie organ zwrócił się do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, Architektury i Budownictwa o wydanie uwierzytelnionych kopii z posiadanej dokumentacji architektonicznobudowlanej budynku, sporządzonej od 1998 roku, w szczególności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbudowę budynku. W odpowiedzi na pismo Wydział Architektury poinformował, że nie posiada takiej dokumentacji. Do akt postępowania dołączone zostały posiadane przez organ dokumenty, t.j. kopie dokumentów znajdujących się w ewidencji gruntów, w tym: wykazy zmian gruntowych, opisy, mapy i szkice, protokół ustalenia stanu władania wraz z załącznikiem z 1985 roku, decyzja w sprawie zmian w rejestrze gruntów z dnia 24 października 1986 r., wraz z załącznikiem, decyzja z dnia 5 marca 1988 r. o przekazaniu w zarząd Funduszowi Wczasów Pracowniczych przedmiotowych gruntów, decyzja o podziale nieruchomości z dnia 22 kwietnia 1994 r., decyzja z dnia 21 sierpnia 1996 r. o wygaszeniu prawa zarządu nieruchomością oraz decyzja komunalizacyjna z dnia 26 lipca 1996 r., a także umowa sprzedaży z dnia 16 stycznia 1998 r., na podstawie której skarżący nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości i wypis z kartoteki budynku. Do akt dołączono również dokumenty związane z procedurą przetargową, w której skarżący nabył nieruchomość, zawierające m.in. opis nieruchomości, pozyskane od Gminy K. Organ ustalił również, że skarżący opłaca za działkę podatek od nieruchomości za budynku inne – pozostałe. Zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. Starosta poinformował o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości. Zobowiązał również stronę postępowania do przedłożenia wszelkiej dokumentacji związanej z obiektem, w posiadaniu której skarżący się znajduje. W odpowiedzi skarżący podniósł, że "starą bryłę" budynku przeznaczył na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych i w związku z tym będzie płacić podatek od budynków mieszkalnych. Podniósł, że w kartotece oznaczona jest właśnie funkcja mieszkalna budynku. Zaprzeczył jednocześnie, aby plan zagospodarowania przestrzennego dla ulicy [...] miał ograniczenia funkcji mieszkaniowej jedynie do 25% powierzchni, podnosząc jednocześnie, że nawet w wypadku gdyby tak było, to nie wykorzystuje do celów mieszkaniowych więcej niż 25% powierzchni nieruchomości. Wskazał również w piśmie, że nie posiada dokumentacji budowalnej budynku, ponieważ nie została mu przekazana przy jego sprzedaży, jednakże okoliczności wskazują na to, że przed 1987 r. budynek pełnił funkcję mieszkalną. W 1987 roku wydane zostało pozwolenie na remont, ale remont nie oznacza zmiany sposobu użytkowania. Podniósł, że nie ma dowodów na to, że to właśnie funkcja określona w kartotece budynku jest nieprawidłowa. Wskazał też, że zlecił wykonanie inwentaryzacji budynku i przystąpił do sporządzania projektu architektoniczno – budowlanego z funkcją mieszkaniową. Skarżący wniósł także o zmianę terminu oględzin na dzień 11 czerwca 2025 r. Organ przychylił się do wniosku strony i w dniu 11 czerwca 2025 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Skarżący, pomimo uwzględnienia jego prośby o przeprowadzenie dowodu we wskazanym dniu, nie stawił się podczas oględzin. Z przeprowadzenia dowodu sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną, które dołączono do akt sprawy. Skarżący wniósł uwagi do protokołu – pismo zawierające uwagi do protokołu, wpłynęło do urzędu nie podpisane, drogą mailową przed rozpoczęciem oględzin (mail wpłynął do organu o godzinie 09:17, natomiast oględziny rozpoczęły się o godzinie 12:00). Starosta Kłodzki zwrócił się ponownie do Gminy K. o udzielenie posiadanych informacji o nieruchomości. W odpowiedzi, pismem z dnia 29 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta K. poinformował, że "Gmina K. nabyła prawo własności działki nr [...], obręb S. od Funduszu Wczasów Pracowniczych w drodze uwłaszczenia. W chwili przekazania nieruchomości na rzecz Gminy K. na terenie ww. działki znajdowały się następujące obiekty budowlane: budynek sanatorium "[...]" oraz budynek stołówki - rozpoczęta budowa obiektu trzykondygnacyjnego o stopniu zaawansowania prac budowlanych 80% (dane z operatu szacunkowego z 10.09.1996 r.)". Ponadto poinformował, że Gmina K. nie jest w posiadaniu dokumentacji architektoniczno-budowlanej dot. budowy obiektu stołówki". Zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2024 r. Starosta Kłodzki zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 Kpa. Skarżący zapoznał się z aktami sprawy i pismem z dnia 24 września 2024 r., że "błędne są dane z kartoteki budynków jw. Nr ewidencji budynku poz. [...] i [...] gdyż budynki tzw. Nowy i tymczasowa "stróżówka" są rozpoczętą budową w stanie niezakończonym, nawet nie w stanie surowym "otwartym", brak jest odbiorów, brak dokumentacji itd.". Pismem z dnia 27 września 2024 r. Starosta Kłodzki zwrócił się do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kłodzku o "wydanie uwierzytelnionej kopii decyzji z 21.01.1993 r. [nie jest znany organ wydający decyzję] wraz z załącznikami (mapa zagospodarowania terenu), dot. pozwolenia na budowę budynku w granicach działki wówczas oznaczonej nr [...] (obecnie działka nr [...]] położonej w mieście K., w obrębie S. , ul. [...] nr [...] (obecnie ul. [...]), stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa - Fundusz Wczasów Pracowniczych". Jednocześnie Starosta Kłodzki wezwał skarżącego do dostarczenia decyzji Nr 10/V/93 z 21.01.1993 r., dot. pozwolenia na budowę budynku w granicach działki nr [...] położonej w mieście K., w obrębie S. , przy ul. [...] (wcześniej ul. [...] nr [...]), o której wspomina w piśmie z dnia 26.08.2024 r. Postanowieniem z dnia 8 października 2024 r. Starosta Kłodzki zawiadomił o rozszerzeniu prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków o zmiany wynikające bezpośrednio z przepisów prawa (art. 24 ust. 2a pkt 1a p.g.k.), które obligują organ rejestrowy do dostosowania prowadzonej bazy danych do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 44 ust. 1 r.e.g.b.)". W uzasadnieniu organ wskazał, że "w toku trwającego postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest faktycznie budynkami o zróżnicowanym statusie (budynki istniejące i budynek w budowie), który uzależnia możliwość ich wykazania w operacie ewidencyjnym. Z tego też powodu istnieje uzasadniona potrzeba rozszerzenia zakresu toczącego się powstępowania administracyjnego o zmiany wynikające z konieczności dostosowania prowadzonej bazy danych do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 44 ust. 1 r.e.g.b.), w tym w szczególności § 15 ust. 1 r.e.g.b., w którym prawodawca wymienił budynki nie podlegające ujawnieniu w prowadzonej ewidencji. W dniu 8 października 2024 r. Wydział Zagospodarowania przestrzennego Starostwa przekazał do akt postępowania kopię decyzji Urzędu Rejonowego w K.(1) Nr 10/V/93 z dnia 21 stycznia 1993 r. wraz z załącznikami. Kopię tej samej decyzji złożył do akt sprawy również skarżący. Skarżący złożył także pismo, w którym podtrzymał wcześniejsze twierdzenia, tj. że wpisy w kartotece budynków są prawidłowe w zakresie budynku nr [...], zaś niezgodne z prawda w odniesieniu do pozostałych budynków znajdujących się na działce. W ocenie skarżącego, przedmiotowa decyzja z dnia 21 stycznia 1993 r. zezwalająca na adaptację pomieszczenia gospodarczego na lokal mieszkalny, potwierdza tezę o wcześniejszej mieszkalnej funkcji budynku. Decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. Starosta Kłodzki orzekł "dokonać z urzędu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, celem: 1) wyeliminowania błędnych informacji ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej oznaczenia rodzaju budynku o Id [...] usytuowanego w granicach działki ewidencyjnej nr [...], przy ul. [...], w mieście K., w obrębie S. w następujący sposób: a) wykreślić rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KST) oznaczony jako "budynek mieszkalny", b) wpisać w to miejsce oznaczenie: "pozostały budynek niemieszkalny" (rodzaj 109); 2) dostosowania prowadzonej bazy danych ewidencji gruntów i budynków do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej wykazanego w prowadzonej ewidencji "budynku w budowie" o Id [...] – poprzez jego wykreślenie, jako obiektu ewidencyjnego, który nie podlega ujawnieniu prowadzonych bazach danych ewidencji gruntów i budynków. Pozostałe dane ewidencyjne pozostawić bez zmian". Od powyższej decyzji, w zakresie punktu 1 odwołał się skarżący. W odwołaniu podniósł, że "nie wykazano na jakiej podstawie uznaje się, że w kartotece jest błąd. Aby sprostować niby pomyłkę muszą być dowody, że to pomyłka - Starosta Kłodzki nie przedstawił żadnego dowodu na tę okoliczność". Utrzymując zaskarżone w mocy, DWINGiK w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej jako p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2024 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219 ze zm., dalej jako r.e.g.b.). W myśl art. 2 pkt 8 ustawy p.g.k. pod pojęciem ewidencja gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty, o czym stanowi art. 7d pkt 1 ustawy. Stosownie do art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także m.in. właścicieli nieruchomości (art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 2a tej ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku łub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Stosownie zaś do § 15 ust. 1 r.e.g.b. w ewidencji nie wykazuje się budynków, które nie wymagają geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy, budynków projektowanych, budynków w budowie oraz lokali, w odniesieniu do których nie zostało wydane zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 oraz z 2023 r. poz. 1688). Jednocześnie w myśl § 15 ust. 2 rozporządzenia, budynki, których nie wykazuje się w ewidencji, stanowią treść bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. la pkt 12 ustawy. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są: 1) identyfikator budynku; 2) numeryczny opis konturu budynku określony zgodnie z zasadami przewidzianymi dla wyznaczenia powierzchni zabudowy budynku; 3) rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej; 4) liczba kondygnacji nadziemnych; 5) liczba kondygnacji podziemnych; 6) pole powierzchni zabudowy; 7) łączne pole powierzchni użytkowej: a) lokali stanowiących odrębne nieruchomości, b) lokali niewyodrębnionych, c) pomieszczeń przynależnych do lokali; 8) identyfikator działki ewidencyjnej, na której budynek jest położony, a w przypadku gdy budynek jest położony na kilku działkach ewidencyjnych - identyfikatory wszystkich działek ewidencyjnych, na których budynek jest położony; 9) oznaczenie dokumentów potwierdzających własność, o ile budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności; 10) numer księgi wieczystej, o ile budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności; 11) adres budynku, jeżeli został określony; 12) oznaczenie jednostki rejestrowej budynków, do której należy budynek, o ile stanowi on odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie klasyfikacji środków trwałych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1864) budynki dzielą się na mieszkalne (symbol 110) oraz niemieszkalne, w tym przemysłowe (101), transportu i łączności (102), handlowo-usługowe (103), zbiorniki, silosy i budynki magazynowe (104), biurowe (105), szpitale i inne budynki opieki medycznej (106), oświaty nauki i kultury oraz budynki sportowe (107), produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa (108) oraz pozostałe budynki niemieszkalne (109). Jednocześnie w objaśnieniach szczegółowych zawartych w tym załączniku wskazano, że o zaliczeniu budynku do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie i związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych. Rodzaj Pozostałe budynki niemieszkalne (109) obejmuje: - hotele i podobne budynki krótkotrwałego zakwaterowania, z wyłączeniem hoteli robotniczych sklasyfikowanych w rodzaju 110, - schroniska młodzieżowe, górskie, domki kempingowe, domy wypoczynkowe oraz pozostałe budynki zakwaterowania turystycznego, - restauracje, bary, stołówki, - budynki przeznaczone do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych w tym kościoły, kaplice, cerkwie, meczety, synagogi, cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe, krematoria, - budynki portierni, wagowni, dyspozytorni, - obiekty budowlane wpisane do rejestru zabytków i objęte indywidualną ochroną konserwatorską oraz nieruchome archeologiczne dobra kultury, - budynki niemieszkalne na terenie zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych, schronisk dla nieletnich, - niemieszkalne budynki koszarowe, - obiekty miejskie użyteczności publicznej, takie jak wiaty autobusowe, toalety publiczne, łaźnie, - groty solne stanowiące samodzielne budynki, - pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej niesklasyfikowane. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie dotyczyło doprowadzenia do zgodności wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do oznaczenia rodzaju użytku gruntowego oraz budynków o Id [...] i Id [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...] położonej w mieście K., w obrębie S.(1), celem wyeliminowania błędnych informacji, przy czym skarżący zaskarżył jedynie punkt pierwszy rozstrzygniecie i tylko w tej części decyzja ta stała się przedmiotem analizy i decyzji odwoławczej. DWINGiK wyjaśnił, że ustalone zostało w postępowaniu, że organy administracji architektoniczno – budowlanej nie posiadają dokumentacji spornego budynku. Z archiwalnych map dostępnych na stronie internetowej biblioteki cyfrowej Uniwersytetu W. wynika, iż budynek oznaczony w bazie ewidencji gruntów i budynków identyfikatorem [...], był ujawniony na mapie datowanej na 1905 rok. Ponadto zaznaczyć należy, iż budynek ten figuruje w wykazie zabytków prowadzonym przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we Wrocławiu jako pensjonat. W toku postępowania ustalono również, iż nieruchomość położona w K. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] AM [...] obrębu S., była w 1978 r. przedmiotem władania Funduszu Wczasów Pracowniczych CRZZ, o czym świadczy dokument Opis i mapa z dnia 24 sierpnia 1978 r. (dokument opisany w punkcie 1.5. uzasadnienia niniejszej decyzji). Decyzją z dnia 5 marca 1988 r. nr 4/p/88 Naczelnika Miasta i Gminy w K. w sprawie "uregulowania stanu prawnego" (dokument opisany w punkcie 1.6.) przekazano przedmiotową nieruchomość w zarząd na rzecz Funduszu Wczasów Pracowniczych - Zarząd Okręgu Wczasowego w P. W decyzji tej wskazano, że "przedmiotowy teren zabudowany jest budynkami użytkowanymi przez Fundusz Wczasów Pracowniczych jako obiekty wczasowe". Zarząd ten został wygaszony w 1996 r. Skarżący nabył nieruchomość na mocy aktu notarialnego Rep [...] nr [...] z dnia 16 stycznia 1998 r., tj. umowy sprzedaży, w której zapisano, iż "według oświadczenia stron nieruchomość powyższa zabudowana jest budynkiem wolnostojącym, przeznaczonym pod usługi turystyki, usługi zdrowia lub inne usługi np. pensjonaty, handel, gastronomia, mieszkalnictwo zbiorowe, lub inne cele pod warunkiem pozostawienia na parterze budynku funkcji usługowej od strony ulicy wydzielonych liniami rozgraniczającymi". Skarżący w tej umowie również oświadczył, że "przedmiotową nieruchomość nabywca przeznaczy na działalność sanatoryjno-hotelową i uruchomi część obiektu, najpóźniej do końca 1998 r., a zakończy cały remont w ciągu dwóch i pół roku". Umowa sprzedaży została zawarta na skutek przeprowadzenia przez Zarząd Miasta K. pisemnego przetargu nieograniczonego. W ogłoszeniu przetargu wskazano m.in, iż sprzedaż dotyczy "nieruchomości zabudowanej położonej w Gminie K., obręb S., ul. [...] (D.W. "[...]") oraz "przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele sanatoryjne i lecznictwa profilaktycznego". Informacja ta została również umieszczona w Wykazie nieruchomości zabudowanych położonych w K. przeznaczonych do sprzedaży w drodze pisemnego przetargu nieograniczonego z przeznaczeniem na cele sanatoryjne i lecznictwa profilaktycznego (Uchwała nr [...] Zarządu Miasta w K. z [...].10.1996 r.) W aktach sprawy znajduje się ponadto opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, z której wynika, iż działka zabudowana jest "budynkiem wczasowym [...] z przyległym budynkiem stołówki". W opinii wskazano, iż "Dom Wczasowy [...] (...) posiada 6 apartamentów z pełnymi węzłami sanitarnymi, w pozostałych pokojach łazienki na korytarzach" oraz, że "posiada pokoje w średnim i wysokim standardzie nadające się na wczasy zakładowe, wycieczki zbiorowe, lub na hotel". Ponadto, jak dalej wyjaśniał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, w 2005 roku została przeprowadzona przez Starostę Kłodzkiego modernizacja ewidencji gruntów i budynków, mająca na celu m.in. założenie ewidencji budynków. W trakcie tych prac opracowano dane niezbędne do założenia kartotek budynków. Dla budynku położonego w K. przy ul. [...], o identyfikatorze [...] (aktualny identyfikator to [...]), na podstawie przeprowadzonego wywiadu terenowego, określono funkcję budynku jako mieszkalna. Jednocześnie nie została sporządzona dokumentacja geodezyjna w celu aktualizacji danych dotyczących użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr [...]. Zatem w ewidencji gruntów i budynków pozostawiono zapis użytku dotychczasowego inne tereny zabudowane (Bi), do których zalicza się w szczególności grunty zajęte pod budynki inne niż mieszkalne. DWINGiK podniósł, że jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne, ani wykonawca prac geodezyjnych ani organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są kompetentne do zmian co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej. Zatem, aby zmienić pierwotny sposób użytkowania budynku na funkcję mieszkalną niezbędne było posiadanie odpowiedniej dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Wykonawca prac geodezyjnych mających na celu modernizację ewidencji gruntów nie miał uprawnień do określania funkcji budynku jako mieszkalnej. Ta nieprawidłowość została dostrzeżona jednak przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, co zaskutkowało przeprowadzeniem przez Starostę Kłodzkiego postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. W kwestii użytku gruntowego wykazanego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie S., DWINGiK wskazał, że podstawę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych stanowią przepisy § 8, 9 i 10 r.g.b. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione; 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) grunty pod wodami; 5) tereny różne. Stosowanie zaś do § 9 ust. 3 rozporządzenia, grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się na: 1) tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B; 2) tereny przemysłowe, oznaczone symbolem Ba; 3) inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem Bi; 4) zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem Bp; 5) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem Bz; 6) użytki kopalne, oznaczone symbolem K; 7) tereny komunikacyjne (...). Ponadto, załącznik nr 1 do rozporządzenia zawiera tabelę określającą cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. I tak w pozycji nr 15 tej tabeli wpisano, iż do innych terenów zabudowanych zalicza się grunty: 1) zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe oraz budowle lub urządzenia związane z tymi budynkami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; 2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3) zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne, ale niezaliczone do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz grzebowiska zwierząt. Z akt sprawy wynika, iż użytek gruntowy inne tereny zabudowane, oznaczony symbolem Bi, wykazany jest w ewidencji gruntów i budynków na działce ewidencyjnej nr [...] od czasu przeprowadzenia odnowienia ewidencji gruntów w 1986 roku (rejestr gruntów opisany w punkcie 1.5. uzasadnienia niniejszej decyzji), stosownie do rodzaju budynków położonych na tej działce. Odnosząc się do decyzji nr 10/V/’93 z dnia 21 stycznia 1993 r. udzielającej pozwolenia na budowę części mieszkalnej organ wyjaśnił, że z załącznika mapowego do decyzji, który został przekazany wraz z decyzją przez Kierownika Referatu ds. zgłoszeń, obsługi kancelaryjnej i zagospodarowania przestrzennego Starostwa Powiatowego w Kłodzku przy piśmie z dnia 8 października 2024 r. nr [...] wynika, iż decyzja dotyczy innej nieruchomości, tj. nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej własność innej osoby fizycznej. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że pierwotną funkcją budynku o identyfikatorze [...] położonego w K. przy ul. [...] była inna funkcja niemieszkalna. W toku prac modernizacyjnych nieprawidłowo została określona przez wykonawcę prac modernizacyjnych jako funkcja mieszkalna. Na skutek dostrzeżonego błędu Starosta Kłodzki przeprowadził z urzędu postępowanie w celu sprostowania błędu w ewidencji gruntów i budynków, do czego był zobowiązany przepisami art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem W. L. wniósł na nie skargę do tutejszego Sądu. W skardze podtrzymał stanowisko i twierdzenia prezentowane w toku postępowania. Dodatkowo podniósł, że faktycznie od 1988 roku budynek był w zarządzie FWP i funkcjonował jako Dom Wypoczynkowy [...], ale co działo się z budynkiem po roku 1945? W ocenie skarżącego musiały w nim być mieszkania komunalne, jak w budynku naprzeciwko. W odpowiedzi na skargę DWINGiK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. obie strony podtrzymały prezentowane wcześniejsze stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć też trzeba, że zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy cytowanej już wcześniej ustawy p.g.k. Z ustawy tej wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k.). W ramach aktualizacji można dokonywać prostowania i usuwania błędnych danych, a może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych w świetle zebranych dokumentów. Ewidencja gruntów i budynków nie ma zatem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest tylko i wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy. Jak podniósł więc NSA w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2545/20; LEX nr 3209342 ". zwrot "wykrycie błędnych informacji" w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d pgk oznacza błąd oczywisty, tj. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego. Tak też ujmuje to zagadnienie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), wskazując w pkt 1 na aktualizację z powodu konieczności zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi (oczywistość), w pkt 2 z powodu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych i w pkt 3 w celu wyeliminowania danych błędnych (oczywistych); wyrok NSA z 24 maja 2019 r. I OSK 1951/17, Lex 2700074." Podkreślić zatem należy, że ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach. Wypis z ewidencji ma zatem charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawny, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego lecz jedynie odzwierciedlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny. Konstrukcja ta stanowi kluczową dla oceny prawidłowości podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia kwestię. W niniejszej sprawie, w wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o wydane wypisów z ewidencji należącej do niego nieruchomości, tj. działki nr [...], obręb S., ujawniły się sprzeczne dane dotyczące tej nieruchomości widniejące w ewidencji, a zatem bezwzględnie zaistniała konieczność usunięcia sprzeczności. Jak wynika z akt sprawy, sporny budynek, określany przez skarżącego jako "duży budynek" czy też "stary budynek" w rejestrze gruntów i budynków widniał jako budynek niemieszkalny, oznaczony symbolem Bi (budynki Inne), natomiast w kartotece budynku widniał wpis: "budynek mieszkalny". W takiej sytuacji, na podstawie dostępnych danych należało ustalić, który z wpisów jest prawidłowy. W ocenie Sądu, prawidłowo organy ustaliły, że właściwy wpis to wpis oznaczający budynek symbolem Bi, jako budynek niemieszkalny. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nieprawdziwy jest zarzut skarżącego, że brak jest na tę okoliczność dowodów. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, że budynek znajdował się w zarządzie FWP i funkcjonował jako pensjonat co najmniej od 1988 roku i jako taki zresztą nabył go skarżący (akt notarialny umowy sprzedaży) w roku 1998. Sam też skarżący oświadczył w umowie sprzedaży, że nabywa budynek przeznaczony pod usługi turystyki i zdrowia, aby przeznaczyć go na działalność sanatoryjno – hotelową. Kwestionowanie zatem aktualnie charakteru i przeznaczenia budynku jako odmiennego może być oceniane jako próba zmiany sposobu przeznaczenia budynku w celu prawdopodobnie opłacania niższych podatków (skarżący dwukrotnie w toku postępowania składał oświadczenia o zamierza opłacania podatku od nieruchomości jak od budynku mieszkalnego). Jednakże samo oświadczenie właściciela nieruchomości ani nawet jego subiektywne przeświadczenia, nie jest wystarczające do legalnej zmiany sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania budynku, aby mogła spowodować zmianę oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, musi nastąpić w wyniku formalnego aktu. Jest to akt administracyjny podejmowany na podstawie obiektywnych czynników, w tym oceny przeznaczenia, wyposażenia i warunków technicznych budynku. Z drugiej strony, twierdzenie skarżącego o wcześniejszym przeznaczeniu budynku na cele mieszkaniowe musi być ocenione jako gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami. Nie przedstawił on bowiem jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że budynek ten wykorzystywany był na mieszkania komunalne, tezy tej nie potwierdził też urząd gminy K. Są to zatem wyłącznie domysły strony. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, że kopia decyzji udzielająca pozwolenia na adaptację pomieszczenia na cele mieszkaniowe, dotyczy działki sąsiedniej, a nie objętej postępowaniem. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że nawet w twierdzeniach skarżącego, to wpisy w kartotece budynku jawią się jako mniej rzetelne. Jak sam wskazał skarżący w piśmie z dnia 24 września 2024 r., wpisy w kartotece są nieprawdziwe we wszystkich pozostałych aspektach nieruchomości, poza (w ocenie skarżącego) wpisem dotyczącym mieszkalnego charakteru budynku pensjonatu. Wbrew zatem zarzutom skargi organy zebrały dowody potwierdzające niemieszkalny charakter budynku, przy jednoczesnym braku takich dowodów na mieszkalne jego przeznaczenie. Skarżący, pomimo aktywnego udziału w postępowaniu i kierowanych do niego wezwań w tym przedmiocie, także takich dowodów nie zdołał przedstawić. Organ odwoławczy bardzo szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu podjętej decyzji podstawy prawne działania organów w niniejszej sprawie i podjętego rozstrzygnięcia. Sąd przytoczył je w części historycznej uzasadnienia wyroku. Wobec trafności i szczegółowości wyjaśnień organu odwoławczego w tym zakresie, Sąd obecnie wskazuje jedyne, że brak jest podstaw by przywołane przez organ odwoławczy podstawy prawne kwestionować i powielać je w rozważaniach Sądu. Jako prawidłowe ocenić należy także odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów, stawionych nie tylko we wniesionym środku odwoławczym, ale formułowanych przez stronę na różnych etapach postępowaniach. Oceniając zarzuty skargi jako nieuzasadnione, wobec braku przesłanek uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, z uwagi na prawidłowość ich rozstrzygnięć Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.