II SA/Wr 473/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2008r. sprawy ze skargi R. Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie dwóch segmentów budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. orzeka, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (słownie: sto złotych) tytułem poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym Postanowieniem z dnia [...] nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlanego /t.j. Dz.U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych realizowanych przy budowie dwu segmentów budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami przy ul. J. [...]we W. realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta W. , [...] nr [...]. oraz nałożył na inwestora - R. Ś. zamieszkałego przy ul. P. [...]we W. , obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy - w szczególności odgrodzenie, oznakowanie terenu budowy /tablica budowy/, uporządkowania terenów przyległych tj. usunięcia resztek materiałów budowlanych znajdujących się za drogą gruntową oraz przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną. W osnowie decyzji organ orzekający wskazał również, że opracowanie to powinno zawierać: - część rysunkową z naniesionymi zmianami; - szkice geodezyjne w zakresie posadowienia budynku, pomiar wysokościowy; - opinie zgodności wykonanych prac z przepisami, a w tym z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - z uwzględnieniem bilansu cieplnego, prawidłowości rozwiązań w zakresie: kominów, wentylacji pomieszczeń, konstrukcji stropu; - ocenę techniczną wykonanych robót; - kopia uprawnień oraz kopia zaświadczenia z izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej inwentaryzację wraz z oceną techniczną; - przedstawienie w formie rysunkowej wraz z opisem sposobu usunięcia ewentualnych niezgodności wykonanych robót z przepisami, który pozwoli przywrócić je do stanu zgodnego z przepisami. Wyjaśnił również, że przyczyną wstrzymania robót budowlanych jest prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek U.D. , a w dniu 13 lutego 2007r. odbyły się oględziny nieruchomości przy J. [...]we W. , w trakcie których ustalono, że roboty prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę dwu segmentów budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami. Stwierdzono również, że teren budowy nie jest od frontu nie ogrodzony, brak tablicy budowy, brak kontenera na śmieci. Po przeciwległej stronie drogi gruntowej leżące w nieładzie duże ilości resztek materiałów budowlanych pochodzących z przedmiotowej budowy. W budynku po stronie zachodniej prowadzone są prace wykończeniowe tj. układanie okładzin ściennych i podłogowych, montaż armatury sanitarnej, montaż drewnianych okładzin stopni, montaż stolarki drzwiowej, obudowa połaci dachowej płytami G-K. W budynku po stronie wschodniej także rozpoczęto wykonywanie robót wykończeniowych tj. malowanie, układanie okładzin z płytek w pomieszczeniu łazienki na piętrze. Roboty wykonywano w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego , między innymi: - wykonano dodatkowo po 2 okna o wym. 192x56 cm w bocznych ścianach budynku; - nie wykonano części kominów; - zmieniono wielkość i położenie kominów; - zmieniono usytuowania ścianek działowych; - dobudowano ścianki działowe; - wydzielono dodatkowe pomieszczenia; - w budynku po stronie zachodniej zamontowano stały bieg schodowy o konstrukcji stalowo drewnianej prowadząca z piętra na poddasze, w połaci dachowej zamontowano pięć okien połaciowych /projektowane 2/, brak wyłazu dachowego; - zmieniono wielkość otworów okiennych oraz szerokość wjazdu do garażu; - w ścianie o gr. 27 cm oddzielającej garaże od pomieszczeń mieszkalnych wykonano otwór o wym. 120x 98 cm; - zmieniono usytuowania wejść na poddasze wraz z powiększeniem otworów w stropie; - zmieniono konstrukcję stropu. W projekcie budowlanym brak jest informacji dotyczących odstąpień potwierdzonych przez projektanta. W dzienniku budowy także nie ma wpisów projektanta akceptujących wprowadzone zmiany. W dzienniku budowy 22.02.2006r. kierownik budowy Z. K. dokonał pierwszego wpisu, że z dniem 22.02.2006r. przestaje pełnić obowiązki kierownika budowy. Po dniu 03.03.2006r. w dzienniku budowy pojawia się drugi wpis Z. K. z datą 22.02.2006, w którym informuje, że "na wniosek inwestora wprowadzono następujące zmiany, które wymagają sporządzenia dokumentacji zamiennej /.../". Na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzić należy, że roboty budowlane prowadzone są z naruszeniem przepisów a w szczególności: - art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 i ust 4, art. 22 ust. 1, ust 2, ust. 3, ust 5, art. 36a ust.6, art. 42 ust. 1 i ust. 2, art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że jedną z podstawowych zasad budowania jest zgodność wykonania robót ze sposobem określonym w przepisach oraz zgodność zasadami wiedzy technicznej, zapewnienia między innymi: bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz oszczędność energii i odpowiedniej izolacyjności przegród. Projektant kierując się tymi zasadami sporządza projekt budowlany i tylko za jego zgodą rozwiązania projektowe mogą zostać zmienione. On też wprowadzając zmiany dokonuje oceny odstąpień. Ocena ta skutkuje zmianą decyzji o pozwolenia na budowę bądź też zaznaczeniem zmian na rysunkach. Ustawodawca jednoznacznie określił obowiązujące w procesie budowlanym procedury oraz prawa i obowiązki uczestników tego procesu. W przypadku przedmiotowej budowy dopuszczono do sytuacji, że wykonano roboty w sposób odbiegający od projektu budowlanego, bez zgody i akceptacji projektanta /brak potwierdzenia zmian na rysunkach, brak wpisów w dzienniku budowy, brak decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nr 858/2005/, ale na wniosek inwestora i za zgodą inwestora /drugi wpis z 22.02.06r./ Na inwestorze ciąży obowiązek zorganizowanie procesu budowy tak. aby zapewnić kierownictwo budowy, a w przypadku jego zmiany niezwłocznie powiadomić o tym właściwy organ. W tym przypadku również naruszono przepisy - w okresie od 22.02.06r do 20.03.06 roboty budowlane wykonywane są bez dozoru osoby uprawnionej. Do podstawowych obowiązków kierownika budowy jest prowadzenie dokumentacji budowlanej, której jednym z elementów jest dziennik budowy. Dziennik budowy służy do chronologicznego zapisywania zdarzeń związanych z procesem budowlanym. W przypadku przedmiotowej budowy kierownik budowy za przyzwoleniem inwestora - łamie i tę zasadę, dokonując wpisów z wsteczną datą /po dniu 03.03.2006r. dokonuje wpisów z datą 22.02.06r.). W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że postanowienie zostało podjęte ze względu na prowadzenie budowy i wykonywanie robót w sposób odbiegający od przepisów i wynikające z tego wątpliwości co do poprawności zastosowanych rozwiązań i jakości wykonanych prac. Zażalenie na opisane powyżej postanowienie wniósł R. Ś. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J. Z. , która w petitum zażalenia zarzuciła kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez wadliwe jego zastosowanie i przyjęcie, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz naruszenie art. 50 ust. 3 tej samej ustawy poprzez wadliwe jego zastosowanie i nałożenie na R. Ś. obowiązków wskazanych w pkt 2 zaskarżonego orzeczenia. Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych oraz uchylenie nałożonych obowiązków lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając wnioski zawarte w zażaleniu pełnomocnik R. Ś. zakwestionowała ustalenia organu orzekającego co do odstąpienia od pierwotnej wersji projektu budowlanego bez zgody i wiedzy projektanta oraz co do stanu terenu budowy, powołując dowody, mające potwierdzić przedstawioną argumentację, a ponadto wyjaśniła, że wnoszący zażalenie w związku ze sprzedażą przedmiotowej nieruchomości utracił prawo do dysponowania nią na cele budowlane i wnosił o udzielenie mu przez nabywców nieruchomości stosownych pełnomocnictw dla kontynuowania prac budowlanych. Pełnomocnik podała jednocześnie, że pomimo skutecznego doręczenia wszystkich wystosowanych pism nowym właścicielom, wniosek skarżącego, pozostał bez odpowiedzi, a wszelkie dalsze próby ukończenia prac budowlanych spotykały się z ich oporem. Prace wykończeniowe realizowali wykonawcy zaangażowani wyłącznie przez U.D. i E.S. . Na skutek nieudzielania skarżącemu pełnomocnictw, nie mógł on podjąć i nie podejmował też żadnych czynności na terenie przedmiotowej budowy. Nie uzyskawszy zgody właścicieli, nie mógł również działać przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Aktualnie obecni nabywcy nieruchomości unikają kontaktu ze skarżącym. Stwierdziła również, że R. Ś. nadal wyraża wolę przeniesienia pozwolenia na budowę na zasadzie art. 40 ustawy – Prawa budowlanego i na dowód tego przedstawiła pismo z dnia 8 marca 2007r., a ponadto w zakończeniu uzasadnienia podniosła, że żadna z wymienionych w zaskarżonym postanowieniu podstaw prawnych nie zezwala organowi nadzoru budowlanego na nałożenie obowiązków w zakresie wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ orzekający opisał w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy i podjęte w niej czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że wskazane przez organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu przepisy /w szczególności: art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 i ust. 4, art. 22 ust. 1-3 i ust. 5, art. 36a ust. 6, art. 42 ust. 1 i ust. 2, art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane dotyczą jedynie praw i obowiązków uczestników procesu budowlanego /inwestora, kierownika budowy i projektanta/ i naruszenie tych przepisów nie wypełnia jeszcze przesłanki, o której mowa w art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przesłanką określoną w tym przepisie jest wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w szczególności z istotnym odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych. Przesłanką występującą w omawianym przypadku, jak wynika z akt sprawy, jest istotne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Na podstawie przedłożonej wraz z zażaleniem dokumentacji powykonawczej, którą organ traktuje jako inwentaryzację wykonanych robót, stwierdzono bowiem, że "nie wszystkie wykonane roboty i przyjęte rozwiązania są zgodne z przepisami..." - dotyczy to w szczególności 2 otworów okiennych wykonanych w ścianie bocznej /części zachodniej/ znajdującej się w odległości 3m od granicy, nie wykonania wyłazów i ław kominiarskich oraz wydzielenia pomieszczenia technicznego dla pieca gazowego i pomieszczenia garderoby o pow. 2,43m2, co stanowi naruszenie przepisów § 12 pkt 1 ppkt2, § 147 pkt 2 i § 147 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powyższego bezspornie wynika, że przesłanką z art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, uzasadniającą wydanie zaskarżonego postanowienia, jest w tym przypadku istotne odstępstwo od przepisów powołanego rozporządzenia. Przepis art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego wymienia również drugą przesłankę, tj. istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale już występowanie jednej z przesłanek określonych w pkt. 4 omawianego przepisu obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych. Taka sytuacja ma miejsce w omawianym przypadku, ponieważ, wbrew twierdzeniu skarżącego, organ I instancji stwierdził że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach /techniczno-budowlanych/ a nie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę - stwierdzone odstępstwa od warunków pozwolenia nie są istotne. Przepis art. 50 ust.2 stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Zgodnie z ust. 3 w postanowieniu organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu w całości znajduje oparcie w powołanych przepisach, a więc również w zakresie określenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie jest w całości słuszne i uzasadnione. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu drugoinstancyjnym została zakwestionowana przez R. Ś. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. . Skarżący powołując się na przepisy art. 50 -54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 3 pkt. 11 i art. 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, a przez to nałożenie na skarżącego obowiązków mimo, iż utracił on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /prawo zabudowy/, - art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca I994r. Prawo budowlane poprzez wadliwe jego zastosowanie i przyjęcie, że prowadzone roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w przepisach, - art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia postępowania celem ustalenia osób uprawnionych do dysponowania przedmiotowa nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na te uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając żądanie sformułowane w petitum skargi R. Ś. powołał argumenty zbieżne z przedstawionymi uprzednio w zażaleniu na postanowienie wydane w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. , akcentując szczególnie kwestię utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sprzeciwił się również twierdzeniu organu, że roboty odbiegają od przepisanych wymogów i na tę okoliczność przedstawił opinię z wyników przeprowadzonych oględzin – ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych nr [...]oraz protokół sprawozdawczo-opiniodawczy [...] nr [...] W zakończeniu skargi R. Ś. stwierdził, że w jego przekonaniu nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 20 sierpnia 2007r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodając przy tym, że w przypadku odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych /w przypadku tej sprawy od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/ wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest obligatoryjne i ma przede wszystkim na celu zapobieżenie pogłębiania się skutków samowolnych działań inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolą działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 tej regulacji. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto sformułowanej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa. Celem tego postępowania jest w zasadzie rozstrzygnięcie sprawy, następujące poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, skutkiem czego sytuacja prawna tego podmiotu zostaje ukształtowana w sposób odmienny niż przez wszczęciem postępowania. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie wyjaśniające, w tym m.in. w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W ramach tych powinności organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest przede wszystkim do prawidłowego ustalenia podmiotu dysponującego legitymacją procesową strony jako adresata czynności orzeczniczych. Zważyć bowiem należy, że wszelka ingerencja w sferę prawną jednostki przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, kierowanych do podmiotów spełniających określone kryteria, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą. Należy też zwrócić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym instytucja strony wg klasycznych poglądów nauki i orzecznictwa ma charakter zarówno materialny jak i procesowy /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ./. Istotne przy tym jest, że przepis art. 28 kpa definiujący stronę postępowania administracyjnego skonstruowany jest na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. Konsekwencją takiego traktowania tego podmiotu jako uczestnika procesu administracyjnego jest zarówno możliwość przyznania jednostce na podstawie zobowiązującego prawa materialnego określonych korzyści, jak i możliwość obciążenia jej obowiązkiem, czy nakazem określonego zachowania. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane. Zastosowany przy rozstrzyganiu przez organy właściwe w postępowaniu jurysdykcyjnym bezpośrednio lub pośrednio przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 wskazanej powyżej ustawy stanowi, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Ze sformułowania przyjętego przez ustawodawcę wnosić należy, że odstępstwa, o których mowa w przywołanym powyżej przepisie, mogące zaistnieć podczas realizacji robót budowlanych są zróżnicowane. Z odstępstwami istotnymi związane są pewne konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, z nieistotnymi natomiast w aktualnych warunkach prawnych nie wiąże się żadnych skutków. Zważyć przy tym należy, że ustawodawca, mimo zróżnicowania odstępstw nie zdefiniował pojęcia "istotne" ani nie stypizował – nawet przykładowo sytuacji, które można klasyfikować jako istotne odstąpienie, podobnie jak nie wyjaśnił pojęcia "nieistotne", ani nie określił kryteriów dla takiego kwalifikowania przypadków, w których roboty budowlane wykonywane są w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sytuacja taka uprawnia – zdaniem Sądu – do stwierdzenia, że ocenę charakteru zaistniałych przy realizowaniu inwestycji odstępstw ustawodawca pozostawił właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej, który w warunkach uznania rozstrzyga o "istotności" lub "nieistotności" zaistniałych odstępstw. Należy jednocześnie wskazać, że zarówno w nauce jak i w judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym akceptuje, że orzeczenie podejmowane na zasadzie swobodnego uznania wymaga szczególnie starannego i wyczerpującego uzasadnienia, w którym w sposób nie budzący wątpliwości wykazać należy zasadność przyjętej w sprawie oceny /por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 532/06, Lex Nr 213993, B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006/. Sąd w toku podjętych czynności zwrócił uwagę, że żaden z organów orzekających w postępowaniu instancyjnym temu wymogowi się nie podporządkował, ograniczając podanie przesłanek rozstrzygnięcia do oznaczenia numerycznego przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, bez wyjaśnienia ich treści i odniesienia do sytuacji faktycznej istniejącej w rozpoznawanej sprawie. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ pierwszej instancji nawet nie posłużył się w uzasadnieniu swojego orzeczenia terminem "istotne", natomiast wojewódzki organ nadzoru budowlanego uznał – w zasadzie bezpodstawnie, że organ pierwszej instancji stwierdził istotne naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Takie działanie organów narusza zarówno zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak i zawartą w przepisie ary. 11 kpa zasadę przekonywania, której istotą jest obowiązek należytego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi się kierował przy orzekaniu. Ponadto – zdaniem Sądu – organy nie rozważyły też w sposób wymagany prawem kwestii związanych z kryteriami kwalifikowania podmiotu jako strony prowadzonego postępowania. Orzeczenia wydane w postępowaniu instancyjnym skierowane zostały do R. Ś. uznanego za inwestora nieprawidłowo wykonywanych robót budowlanych. Zgodnie z poglądami prezentowanym w literaturze prawniczej inwestorem jest osoba fizyczna /lub osoba prawna albo jednostka organizacyjna/, która m.in. realizuje zamierzoną inwestycję, przeznacza odpowiednie środki na jej realizację, wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu, jest zatem organizatorem procesu budowlanego, a następnie jego uczestnikiem /np. E.Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i komentarz, Warszawa 2006/. W ocenie Sądu ten status postrzegać jednak należy systemowo i z tych względów przyjąć, że niezbędnym atrybutem tego uczestnika postępowania jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego istotę wyjaśnia przepis art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, po myśli którego przez prawo takie należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Akta sprawy, na podstawie których – zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny nie stwarzają podstawy do uznania, że R. Ś. legitymował się którymkolwiek z tytułów prawnych wskazanych w powołanym powyżej przepisie. Organy orzekające w sprawie również nie rozważyły tej kwestii pozostawiając tym samym poza zakresem swojej oceny zarówno możliwość dobrowolnego wykonania nałożonych obowiązków /np. zabezpieczenia terenu budowy/ jak i ewentualną możliwość ich egzekwowania. Organ odwoławczy nie odniósł się nawet do jednoznacznie sformułowanego w zażaleniach zarzutu dotyczącego tej okoliczności. Zdaniem Sądu legitymacji procesowej w tej sprawie nie można było – bez dodatkowych rozważań – wyprowadzić z udzielonego wcześniej R. Ś. pozwolenia na budowę, na podstawie którego realizowana jest przedmiotowa inwestycja ani z klauzul zawartych w § 4 pkt b /w przypadku Z. O. i E. S. / i w § 7 /w przypadku U.D. / aktów notarialnych, znajdujących się w materiale sprawy, które dotyczą jedynie warunków zapłaty ceny przedmiotu umowy. Rozważania wymagało to, czy zapisy o treści przyjętej w aktach notarialnych można uznać na podstawę istnienia stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika prawo R. Ś. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako przesłanki przyznania mu statusu inwestora, a poprzez to strony prowadzonego postępowania i adresata rozstrzygnięć podejmowanych w jego toku. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. H.B. 17.03.2008r.