II SA/Wr 474/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Władysław Kulon /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 774 /siedemset siedemdziesiąt cztery/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej - k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań J. S. i S. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego XIII) - 16 mieszkań o powierzchni użytkowej 1211,86 m² i kubaturze 5406,06 m³ wraz z wykonaniem wewnątrz budynku instalacji sanitarnych i elektrycznych, przewidziana do realizacji w Ś. przy ulicy P., na działce Nr [...], obręb [...] -[...]. Wskazane decyzje zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. W ramach rozpoznania wniosku K. K. z dnia 18 lipca 2014 r. Starosta Ś. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego XIII) - 16 mieszkań o powierzchni użytkowej 1211,86 m² i kubaturze 5406,06 m³ wraz z wykonaniem wewnątrz budynku instalacji sanitarnych i elektrycznych, w Ś. przy ulicy P., na działce nr [...], obręb [...] -[...]. Uzasadniając pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na uzupełnioną w toku postępowania dokumentację, by następnie podać, iż inwestor spełnił wymagania określone przez ustawodawcę w art. 34 ust 3. ustawy Prawo budowlane, i w jego ocenie spełniony został wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o czym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozważania organu zamieszczone w uzasadnieniu decyzji dotyczyły okoliczności kwestionowanej przez uczestników postępowania a związanej z lokalizacją miejsc parkingowych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym zakresie podano, że plan miejscowy zawierający zasady bilansowania potrzeb parkingowych w § 77 ust. 2 pkt 1 dopuszcza możliwość parkowania w granicach terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg oraz parkingach ogólnodostępnych. Zauważono jednak, że zgodnie z zapisami planu miejscowego istnieje potrzeba uzyskania zgody właściwego zarządcy dróg, właściciela lub zarządcy parkingów ogólnodostępnych istniejących lub planowanych na lokalizację określonej ilości miejsc parkingowych ogólnodostępnych. W ocenie Starosty Ś. zgodnie z ustaleniami planu odnoszącymi się do zapewnienia miejsc postojowych, które dopuszczają bilansowanie miejsc postojowych poza granicami własnej działki, inwestor przedłożył zgodę, udzieloną mu na piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r., przez A. S., współwłaściciela działki nr [...], usytuowanej przy ul. S., na realizację 26 miejsc postojowych. Nie zaplanowano jednak miejsc parkingowych na tej działce, ponieważ inwestor otrzymał zgodę zarządcy drogi na usytuowanie tych miejsc w rejonie ul. S. oraz ul. P.. Wskazana decyzja nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż na skutek odwołania Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wadliwość wskazanej decyzji w ocenie organu odwoławczego sprowadzała się w szczególności do braku właściwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wiązano z poszerzeniem zakresu inwestycji o 26 miejsc postojowych dla samochodów, na działce nr [...] i [...], [...], obręb - [...] [...] i brakiem oświadczenia, co do działek na których zaprojektowano miejsca postojowe. Inwestor nie złożył oświadczenia w tym zakresie. Następnie dopatrzono się braku dostatecznych rozważań organu odnośnie dopuszczalności możliwości sytuowania miejsc parkingowych w pasie drogowym ul. S. oraz daty wydzielenia działki o numerze ewidencyjnym nr [...]. Kwestie te zdaniem Wojewody D. związane były z możliwością zastosowania w sprawie wskazanego w palnie zagospodarowania przestrzennego bilansowania miejsc parkingowych. W tym względzie zwrócono również uwagę na zagadnienie dostępności ulicy S. z działki nr [...]. Poczyniony został więc zarzut niezbadania całości projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami technicznymi, a także posiadania przez inwestora wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Argumentacja decyzji drugoinstancyjnej dotyczyła konieczności przedłożenia przez inwestora, ze względu na odległości projektowanej inwestycji od granic nieruchomości, tzw. linijki słońca. Wojewoda D. dalsze uwagi do zakwestionowanej odwołaniem decyzji poczynił odnośnie braku odpowiednich uzgodnień (właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy) wymaganych zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W jego ocenie zaistniała także konieczność uzupełnienia projektu o układ komunikacji wewnętrznej, w tym dojścia do tylnego wejścia do budynku oraz ze względu na zaprojektowanie miejsc parkingowych, projekt zagospodarowania terenu powinien obejmować obsługę komunikacyjną obu działek [...] i [...] oraz ich wzajemne skomunikowanie. Nadto nie zwymiarowano wszystkich odległości dzielących elewację budynku od granic działek sąsiednich i nie zwymiarowano odległości budynku od zabudowy na działkach sąsiednich. Po powrocie sprawy do organu I instancji w dniu [...] r. Starosta Ś. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji budowlanej. Z kolei w dniu [...] r. wydana została decyzja nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę 26 miejsc postojowych przy ul. S. w Ś. dla potrzeb budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...]. Następnie w dniu [...] r. przed organem I instancji zapadła decyzja nr [...], którą Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako ,,budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego XIII) - 16 mieszkań o powierzchni użytkowej 1211,86 m² i kubaturze 5406,06 m³ wraz z wykonaniem wewnątrz budynku instalacji sanitarnych i elektrycznych, przewidziana do realizacji w Ś. przy ulicy P., na działce Nr [...], obręb [...] -[...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zwrócił uwagę na nakazanie inwestorowi w trakcie postępowania uzupełnienia projektu budowlanego i wywiązanie się przez niego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]. Oceniając zaś sprawę w oparciu o przedłożoną dokumentację odwołano się do uwarunkowań wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r., nr [...] (publ. Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]). Dokonując oceny planowanego zamierzenia względem zapisów planu ustalono, iż projekt budowlany obejmuje działkę usytuowaną w obszarze oznaczonym w planie symbolem 04.2 MW, jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. W granicach wskazanej jednostki urbanistycznej plan ustala następujące nakazy: a) bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. P. i pI. D.; b) kontynuacja zabudowy pierzejowej od strony ul. P., ul. S. oraz eksponowanie nowej zabudowy w narożniku ul. P., pl. D.; c) obowiązujące parametry i wskaźniki dla przeznaczenia podstawowego i przeznaczeń dopuszczonych, a więc procent terenów zabudowanych od 50%, i procent terenów biologicznie czynnych od 30 %; d) wysokość zabudowy od 3 do 4 kondygnacji, wysokość 15 m dla zabudowy w pierwszej linii oraz 2 kondygnacje , wysokość do 8 m dla zabudowy pozostałej. Dodatkowo przywołano zapis § 77 ust. 2 pkt 1 uchwały, gdzie ustalając zasady bilansowania potrzeb parkingowych dla działek istniejących dopuszczono możliwość parkowania w granicach terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg oraz parkingach ogólnodostępnych, po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy dróg, właściciela lub zarządcy parkingów ogólnodostępnych istniejących lub planowanych na lokalizację określonej ilości miejsc parkingowych w granicach terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg lub na parkingach ogólnodostępnych. Starosta wskazał, że wnioskiem objęto budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - 16 mieszkań o łącznej powierzchni użytkowej 1211,86 m² na działce nr [...] przy ul. P. w Ś.. Projekt przewiduje usytuowanie budynku elewacją północno-wschodnią na granicy z działką nr [...] z możliwością dalszej kontynuacji zabudowy pierzejowej oraz zgodnie z ustaloną linią zabudowy. Zaprojektowano budynek z czterema kondygnacjami nadziemnymi (z podpiwniczeniem) o wysokości 15 m do kalenicy. Dach płaski dwuspadowy o kącie nachylenia 5°. Budynek zaprojektowano w technologii tradycyjnej murowanej z bloczków gazobetonowych wykończonych na zewnątrz tynkiem. Dojście główne do budynku zaprojektowano bezpośrednio z ul. P.. Budynek zakwalifikowano do II kategorii geotechnicznej. Określono warunki gruntowo-wodne oraz sposób posadowienia obiektu. Projekt zagospodarowania terenu sporządzono na aktualnej mapie, określając granice działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących obiektów i projektowanego budynku mieszkalnego z określeniem wymiarów, rzędnych, odległości od granic działki, dojścia i wejścia do budynku, usytuowanie hydrantu podziemnego oraz pojemnika na odpady bytowe. W projekcie określono powierzchnię terenów zabudowanych - 54 % oraz powierzchnię terenów biologicznie czynnych - 36,9 %. W projekcie architektoniczno-budowlanym przedstawiono funkcję, formę i konstrukcję obiektu, jego charakterystykę energetyczną wraz z analizą racjonalnego wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Przedstawiono rozwiązania techniczne i materiałowe, w tym dla projektowanych w budynku instalacji sanitarnych i elektrycznych. Zapewniono dostępność do mieszkań położonych na pierwszej kondygnacji dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach, a także dostępność do budynku, poprzez ukształtowanie ciągu pieszego bez barier. Inwestor odstąpił od realizacji pomieszczenia użytkowego w kondygnacji podziemnej, a do projektu budowlanego dołączono opinię geotechniczną oraz zapewnienia dostaw właściwych jednostek organizacyjnych i o warunkach przyłączenia projektowanego budynku do sieci, w tym do sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wody, energii elektrycznej, gazu ziemnego oraz telekomunikacyjnej. Organ podał, iż z projektu budowlanego oraz wniosku o wydanie pozwolenia wynika, że budowa przyłączy prowadzona będzie w trybie odrębnego wniosku - zgłoszenia robót budowlanych i zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie jest zgodne z § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia co do odległości od granicy z działką nr [...] i działką nr [...] oraz ustaleniami planu odnoszącymi się do usytuowania obiektu jako kontynuacji zabudowy pierzejowej od strony ul. P. i S.. Spełnia też wymagania określone w § 13 rozporządzenia, gdyż projektowany budynek nie wypłynie negatywnie na zapewnienie właściwego oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, co wynika z przedłożonego "Studium Nasłonecznienia". Starosta Ś. odnośnie zapewnienia miejsc postojowych odwołał się do dopuszczonego w planie miejscowym bilansowania ich poza granicami własnej działki za zgodą zarządcy drogi, i usytuowania 26 miejsc parkingowych w ciągu ul. S., co ma zostać objęte odrębnym wnioskiem. Zauważono jednak, że inwestor zawarł w tym zakresie w dniu [...] r. umowę z Prezydentem Miasta Ś. i uzyskał decyzję z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę miejsc postojowych. Organ I instancji w treści decyzji zamieścił rozważania związane z samym projektem budowlanym zawierającym projekt zagospodarowania terenu na mapie do celów projektowych, obejmującej obszar otaczający teren inwestycji. W stosunku do wcześniej przedstawionego projektu został on uzupełniony o układ komunikacji wewnętrznej, w tym dojście do tylnego wejścia do budynku, sposób skomunikowania działki objętej projektem z projektowanymi miejscami postojowymi, przedstawiono odległości projektowanego budynku z uwzględnieniem elementów budynku, takich jak balkony i schody, od granicy z sąsiednimi działkami, daszek nad wejściem do pomieszczenia na odpady. Na tle przedłożonych dokumentów oceniono sprawę istnienia działki nr [...] w chwili publikacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazano na część graficzną planu, która uwzględnia istnienie dotychczasowych granic działki. Organ zaznaczył również, że projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą przeciwpożarowym, a także uzyskał pozytywną opinię D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Delegatura w W.. Ponadto jest on kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Sporządzony został przez projektantów i sprawdzających, którzy przedłożyli aktualne zaświadczenia z izb samorządów zawodowych projektantów. Nie godząc się z wydaną decyzją reprezentowany przez pełnomocnika S. M. złożył od niej odwołanie, w którym zażądał jej uchylenia i wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie uczestnika postępowania kwestionowana decyzja naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z § 52 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania, gdzie na terenie, na którym ma być realizowane zamierzenie budowlane nie jest dopuszczone bilansowanie miejsc parkingowych poza granicami działki budowlanej, oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na tym, że na działce budowlanej nie zostały urządzone miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Uzasadniając zaprezentowane stanowisko autor odwołania wskazał, na okoliczności towarzyszące uchyleniu wcześniejszej decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie odwołując się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodził, że dla terenu na którym inwestor planuje budowę zapisy planu nie dopuszczają bilansowania miejsc parkingowych poza granicami własnej działki budowlanej. W tych okolicznościach przedłożony projekt został uznany za niezgodny z ustaleniami planu. Dodatkowo posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym problematyki związanej z zagospodarowaniem działki budowlanej podano, że przystępując do realizacji zamierzenia inwestycyjnego inwestor ma obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych. Inwestor zaś nie przewidział na działce nr [...] żadnych miejsc parkingowych. Z kolei odwołanie J. S. sprowadza się do powielenia identycznych wniosków względem zaskarżonej decyzji, co skarżący działający przez pełnomocnika czyni w oparciu o tożsame zarzuty i twierdzenia jak miało to miejsce o odwołaniu S. M.. W dniu [...] r. Wojewoda D. po rozpoznaniu wniesionych odwołań wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu dotychczasowego toku sprawy i istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przytoczono regulacje przepisów prawa materialnego związane z wymogami formalnymi odnośnie dokumentacji projektowej oraz warunkami uzyskania pozwolenia na budowę. W treści decyzji zamieszczono również kluczowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r., nr [...], zauważając przy tym, że zainwestowana działka zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem 04.2/MW, należącym do jednostki urbanistycznej o symbolu - 04 - zabudowa śródmiejska położona pomiędzy ulicami P. pl. D., ul. S., L. i pl. L.. Na tle uwarunkowań planistycznych podano, że przedmiotową inwestycję zaprojektowano, jako pięciokondygnacyjny budynek z czterema kondygnacjami nadziemnymi z mieszkaniami z antresolami na ostatniej kondygnacji i jedną kondygnacją podziemną z pomieszczeniem techniczno-gospodarczym o wysokości 15 m do kalenicy. Budynek będzie pokryty dachem dwuspadowym - dach płaski kryty papą o kącie nachylenia 5°. Zamierzenie to przewidziano do realizacji wyłącznie na terenie działki nr [...] przy ul. P. w Ś.. Elewację północno-wschodnią budynku zaprojektowano na granicy z działką nr [...] z możliwością kontynuacji zabudowy pierzejowej, a także zgodnie z ustaloną linią zabudowy. Ponadto, obiekt będzie składał się z dwunastu lokali mieszkaniowych jednopoziomowych, a także czterech lokali mieszkalnych z antresolami, które to zajmują ostatnią kondygnację. Łączna powierzchnia użytkowa budynku wynosi 1211,86 m², natomiast całkowita kubatura wynosi 5406,06 m³. W kondygnacji podziemnej zaprojektowano szesnaście komórek lokatorskich, a także pomieszczenie techniczno-gospodarcze służące magazynowaniu sprzętu gospodarczego wspólnoty mieszkaniowej budynku. W budynku zaprojektowano dwa wejścia do jednej klatki schodowej, wejście główne od ul. P. oraz wejście od podwórka na elewacji tylnej. Projektowany budynek będzie posiadał dostęp do drogi publicznej dz. nr ewid. [...] - ul. P.. Opracowanie przyłączy wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej, instalacji gazu oraz ogrzewania na terenie działki inwestora oraz wpięcie do mediów realizowane będzie na podstawie odrębnych opracowań. W projekcie budowlanym określono również powierzchnię terenów zabudowy szacowaną na 54% oraz powierzchnię terenów biologicznie czynną 36,9%. W uzasadnieniu decyzji oceniając kwestię zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi miejsc parkingowych, Wojewoda zaznaczył, że w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., nr [...] zalecił Staroście Ś. rozważenie dopuszczalności usytuowania miejsc parkingowych w ciągu ulicy S. przy istniejącym stanie faktycznym lecz nie kwestionował obowiązujących ustaleń planu przewidujących możliwość sytuowania miejsc parkingowych poza granicami działki inwestora, w tym - w liniach rozgraniczających dróg. Zamieszczona w decyzji uwaga dotyczyła zaprojektowania jako integralnej części wnioskowanej inwestycji miejsc parkingowych dla budynku na działce nr [...], w liniach rozgraniczających ulicy S. nieprzylegającej do działki nr [...] i znacznie od niej oddalonej oraz nieokreślenia w projekcie zagospodarowania terenu komunikacji między tak określonymi częściami inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Oceniając objęty zaskarżoną decyzją projekt zaznaczono, że inwestor wyłączył z zakresu inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę realizację miejsc parkingowych. W tym względzie w dniu [...] r. Starosta Ś. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa 26 miejsc postojowych (kategoria obiektu budowlanego VIII) przy ul. S. w Ś. dla potrzeb budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach Nr [...] i [...], obręb [...] -[...]. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, iż miejsca parkingowe dla mieszkańców i użytkowników budynku na działce nr [...] stały się przedmiotem odrębnej inwestycji, objętej odrębnym postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, zatem brak jest podstaw do rozważania zgodności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ od każdej decyzji administracyjnej przysługują stronom postępowania odrębne środki zaskarżenia. Następnie organ odwoławczy poddał szczegółowej analizie objęte projektem budowlanym zamierzenie w kontekście zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazując na poszczególne aspekty sprawy potwierdzono zgodność projektu z przepisami planu miejscowego oraz warunkami technicznymi. Analizowane zagadnienia odnosiły się w szczególności do usytuowania na nieruchomości (odległości od granic, dostępności naturalnego oświetlenia). Podobnie nie dostrzeżono nieprawidłowości samego projektu budowlanego podając, że został on uzupełniony o studium nasłonecznienia, sporządzenie projektu na mapie projektowej obejmującej otaczający teren, zmieniono wejście do budynku zapewniając dostęp osobom niepełnosprawnym. Do projektu dołączono również zapewnienia dostaw mediów oraz postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r., nr [...], którym uzgodniono zamierzenie budowlane z uwzględnieniem warunków konserwatorskich realizacji inwestycji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł S. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, polegające na: - błędnej wykładni § 52 ust. 3 pkt 4 i § 77 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta Ś. "[...] - południe" polegającej na przyjęciu, że bilansowanie miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji jest dopuszczalne poza granicami działki budowlanej, podczas gdy dla terenu na jakim ma być zrealizowane zamierzenie budowlane takie bilansowanie miejsc parkingowych nie zostało dopuszczone oraz niezastosowanie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż z projektu zagospodarowania terenu przedłożonego przez inwestora wynika, że na działce budowlanej nie zostały urządzone miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Dodatkowo skarżący poczynił zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewodę D. do zarzutów podniesionych w odwołaniu i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazując na zarzuty skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę przywołano dotychczasowy tok postępowania, po czym szczegółowej analizie poddano zarzut błędnej wykładni § 52 ust. 3 pkt 4 i § 77 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania. Zdaniem skarżącego z przedłożonego projektu wynika, że wszystkie miejsca postojowe będą zlokalizowane poza granicami działki budowlanej, a dokładniej, że miejsca te będą zlokalizowane przy ul. S. (podczas gdy budynek mieszkalny ma zostać posadowiony przy ul. P.). W ocenie skarżącego dla terenu na którym znajduje się działka budowlana nr [...], miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie dopuszcza bilansowania miejsc parkingowych poza granicami własnej działki budowlanej. Skarżący wywodzi to z zapisów rozdziału 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MPZP, gdzie wskazano, że w granicach jednostek urbanistycznych wyodrębniono tereny o jednorodnym przeznaczeniu i zagospodarowaniu. Dla każdego z nich zostały ustalone nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Dla przykładu, w § 53 ust. 3 pkt 4 lit. b planu, dla terenu o symbolu 05.1/UM "ustalono dopuszczenia bilansowania do 50 % potrzeb parkingowych w granicach dróg publicznych sąsiednich terenów. W przypadku terenu o symbolu 04.2/MW (teren na którym inwestor planuje budowę) nie przewidziano dopuszczenia bilansowania potrzeb parkingowych poza granicami własnej działki budowlanej (§ 52 ust. 3 pkt 4 MPZP). Zatem miejsca parkingowe mogą być bilansowane tylko i wyłącznie w granicach działki budowlanej. Nadto § 77 ust. 2 planu ustala jedynie zasady bilansowania potrzeb parkingowych. Zgodnie z treścią punktu 1 tego przepisu potrzeby parkingowe winny być bilansowane w granicach działek, z dopuszczeniem możliwości parkowania w granicach terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg oraz na parkingach ogólnodostępnych. Z kolei zgodnie z treścią ust. 4 w przypadku dopuszczonego bilansowania się miejsc parkingowych poza granicami własnej działki budowlanej oraz gdy nie mają zastosowania odstępstwa ust. 3, w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę z wyłączeniem przebudowy, wymagane jest uzyskanie zgody właściwego zarządcy dróg, właściciela lub zarządcy parkingów ogólnodostępnych istniejących lub planowanych, na lokalizację określonej ilości miejsc parkingowych w granicach terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg lub na parkingach ogólnodostępnych. Odnośnie zarzutu niezastosowania § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący uznał, że ze wskazanego przepisu wynika m.in. konieczność urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Inwestor jednak nie przewidział urządzenia miejsc postojowych na działce nr [...]. Postanowił natomiast, że wszystkie miejsca postojowe zostaną zbilansowane w liniach rozgraniczających ul. S.. Zdaniem skarżącego inwestor powinien urządzić miejsca postojowe na działce nr [...], tak aby dostosować projekt budowlany do warunków określonych w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. wskazano na nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Posiłkując się orzecznictwem skarżący wskazał na konieczność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do której orzekł organ I instancji przez organ odwoławczy, który ponownie bada sprawę, a nie zaś ograniczenia się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podając, iż nie znalazł argumentów prawnych, które przemawiałyby za zmianą stanowiska. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał twierdzenia i wnioski skargi wnosząc i wywodząc jak w skardze, zaś uczestnik postępowania K. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458). Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywania kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów norm procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena prawna zaskarżonej decyzji, która zdaniem Sądu w składzie orzekającym prowadzi do konieczności jej uchylenia, wynika z następujących okoliczności. Z przedłożonych akt administracyjnych niespornie wynika, że inwestor zmierzając do realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego ubiegał się nieskutecznie o wydanie mu w tym względzie pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] przyczyną negatywnego odniesienia się do wniosku poza wskazanymi mankamentami projektu było nierozważenie daty wydzielania działki objętej inwestycją w kontekście badania przyjętej w planie miejscowym możliwości bilansowania miejsc postojowych. Co prawda treść wskazanej decyzji nie stanowi przedmiotu rozważań Sądu zauważyć trzeba, że obecnie zaskarżona decyzja stanowi kontynuację dążeń inwestora w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym odmiennie kształtuje się samo zamierzenie inwestycyjne. Inwestor bowiem uzyskał decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę 26 miejsc parkingowych przy ul. S. w Ś. dla potrzeb budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] -[...]. Aktualnie oprotestowana skargą decyzja dotyczy z kolei budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego XIII) - 16 mieszkań o powierzchni użytkowej 1211,86 m² i kubaturze 5406,06 m³ wraz z wykonaniem wewnątrz budynku instalacji sanitarnych i elektrycznych, przewidziana do realizacji w Ś. przy ulicy P., na działce Nr [...], obręb [...] -[...]. Względem samego zamierzenia inwestycyjnego w porównaniu do wcześniejszego wniosku doszło do jego podziału, czy jak jest to częściej nazywane etapowania. Oczywistym jest, że zabieg tego rodzaju jest często stosowany i jako taki mieści się w obowiązujących przepisach. Przepis art. 33 ust. 1 zdanie 1 Prawa budowlanego zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu, gdzie podano, że ,,W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Zapewne celem wskazanego przepisu było ułatwienie realizacji procesu inwestycyjnego. Istnieje jednak zawarty w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wymóg, określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem". Co istotne ów wymóg jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące tylko część zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. W niniejszej sprawie poza zakresem zainteresowania organów pozostała kwestia decyzji Starosty Ś. udzielająca pozwolenia na budowę 26 miejsc parkingowych. Pozostając jednak w granicach sprawy zakreślonej samym wnioskiem inicjującym postępowanie i treścią decyzji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przypomnieć należy, że obejmuje ona budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami. Z uzasadnienia decyzji obu instancji wyraźnie wynika, że organy procedują wyłącznie w tym zakresie. Uprzedzając niejako kluczowe twierdzenia zarówno odwołania jak też samej skargi zauważyć wypada, że odnośnie miejsc parkingowych organ I instancji podał, że ,,Zgodnie z ustaleniami planu odnoszącymi się do zapewnienia miejsc postojowych, który dopuszcza bilansowanie miejsc postojowych poza granicami własnej działki za zgodą zarządcy drogi, wskazano w projekcie budowlanym, usytuowanie 26 miejsc parkingowych w ciągu ul. S., które będą realizowane w trybie odrębnego wniosku w ramach przebudowy ul. S.. W tym celu inwestor zawarł w dniu [...] roku umowę z Prezydentem Miasta Ś. oraz uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Nr [...] z dnia [...] roku) przedmiotowych miejsc postojowych". W tym samym przedmiocie Wojewoda D. w uzasadnieniu decyzji podał, że ,,w toku ponownie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie inwestor wyłączył z zakresu inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę realizację miejsc parkingowych ("do odrębnego opracowania"). Z akt sprawy wynika ponadto, że inwestor wystąpił z wnioskiem, o pozwolenie na budowę miejsc parkingowych, a po rozpatrzeniu tego wniosku uzyskał decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa 26 miejsc postojowych (kategoria obiektu budowlanego VIII) przy ul. S. w Ś. dla potrzeb budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach Nr [...] i [...], obręb [...] -[...]. Z powyższego wynika zatem, że miejsca parkingowe dla mieszkańców i użytkowników budynku na działce nr [...] stały się przedmiotem odrębnej inwestycji, objętej odrębnym postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. W powstałej sytuacji, brak podstaw do rozważania zgodności tej inwestycji z mpzp w niniejszym postępowaniu. Od każdej decyzji administracyjnej przysługują bowiem stroną postępowania odrębne środki zaskarżenia". Wobec powiedzianego stwierdzić trzeba, że złożone odwołania i skarga opierają się na zarzucie błędnego odczytania zapisów planu miejscowego i dopuszczenia możliwości bilansowania miejsc postojowych poza granicami zainwestowanych działek oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku, który nie posiada urządzonych miejsc postojowych w granicach zainwestowanej działki. W ramach oceny zasadności zarzutów w pierwszym rzędzie należy ocenić ich związek z zakwestionowaną decyzją. Miejsca postojowe zostały mianowicie zlokalizowane na nieruchomości nie objętej zamierzeniem inwestycyjnym i w stosunku do nich wydano odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę. Pozornie zatem zarzuty nie dotyczą wprost wydanej i zaskarżonej decyzji. Oceniając zaistniałe w sprawie zagadnienie wychodząc z treści art. 33 Prawa budowlanego należy przypomnieć możliwość objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę pewnej części zamierzenia budowlanego czy nawet pewnych obiektów do odrębnych postępowań. Skoro więc miejsca postojowe nie zostały objęte samym wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, teoretycznie można by nawet zakładać, że nie było podstaw do weryfikacji tej sprawy w niniejszym postępowaniu. Starosta Ś. nie pominął jednak tej sprawy, gdyż wskazując na wydanie decyzji obejmującej budowę miejsc postojowych dokonał prawnej oceny tego zdarzenia nie tylko przez sam fakt wydania decyzji z dnia [...] r., nr [...] ale też przez podanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., nr [...], że decyzję dotyczącą miejsc postojowych wydano ,,...Zgodnie z ustaleniami planu odnoszącymi się do zapewnienia miejsc postojowych, który dopuszcza bilansowanie miejsc postojowych poza granicami własnej działki za zgodą zarządcy drogi, wskazano w projekcie budowlanym, usytuowanie 26 miejsc parkingowych w ciągu ul. S., które będą realizowane w trybie odrębnego wniosku w ramach przebudowy ul. S.. W tym celu inwestor zawarł w dniu [...] roku umowę z Prezydentem Miasta Ś. oraz uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Nr [...] z dnia [...] roku) przedmiotowych miejsc postojowych". Mimo zawarcia w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i nieprawidłowej oceny zapisów planu miejscowego Wojewoda D. w trakcie postępowania odwoławczego uchylił się od zbadania tej sprawy (odmiennie niż miało to miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) wskazując na odrębność postępowania i przysługujące stronom uprawnienia odwoławcze w tym odrębnym postępowaniu. Na tle stanu sprawy, w ocenie Sądu, sytuacja nie wygląda tak jednoznacznie. Skoro bowiem we wcześniejszym postępowaniu inwestor nie uzyskał pozytywnej decyzji, co prawda na inaczej określone zamierzenie, lecz także m.in. z powodu nierozeznania przez organ zagadnienia miejsc parkingowych, podzielenie zamierzenia na dwa wnioski i wcześniejsze wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę miejsc postojowych niejako ,,dezaktualizuje" w ocenie Wojewody D. konieczność badania tej kwestii przy udzielaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Oczywiście w świetle wykładni treści art. 31 Prawa budowlanego i szerokiego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, znanego i akceptowanego przez skład orzekający Sądu, teoretycznie prezentowany tok rozumowania jest zasadny. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak tracić z pola widzenia istotnej zależności jaka jawi się w ocenianym stanie faktycznym. Wcześniej objęta pozwoleniem na budowę została realizacja miejsc postojowych jako obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Aktualnie inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, czyli drugiego obiektu dającego w świetle przepisów możliwość podziału inwestycji na dwa etapy objęte odrębnymi decyzjami, co skutkuje możliwością zastosowania art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego. Decyzja Starosty Ś. z dnia [...] r., nr [...] traktująca o udzieleniu pozwolenia na budowę miejsc postojowych jako spełniająca w całości żądanie wnioskodawcy nie zawiera uzasadnienia. Stronami prowadzonego w tej sprawie postępowania są wyłącznie inwestor i Prezydent Ś.. Oczywiście nie oceniając legalności tej decyzji lecz pozostając na postawieniu ogólnej hipotezy, trudno oczekiwać od organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę oceny prawnej czy aby ewentualnie realizowany na innej nieruchomości inny obiekt budowlany posiada możliwość bilansowania miejsc postojowych poza zainwestowaną nieruchomością na gruncie ustaleń planu miejscowego. Innymi słowy to decyzja o pozwoleniu na budowę 26 miejsc postojowych, jako obiektu, który może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co daje podstawy do podziału zamierzenia inwestycyjnego, była wydana przez organ administracji architektonicznobudowlanej jako pierwsza. Z całą pewnością badając możliwość realizacji miejsc postojowych mogących samodzielnie funkcjonować, nie istniała potrzeba, a nawet możliwość, takiego odniesienia się do zapisów planu w stosunku do możliwości bilansowania miejsc postojowych odnosząca się do samego budynku mieszkalnego. Budynek ów jakkolwiek objęty odrębnym postępowaniem dla realizacji całości zamierzenia (tu - pierwszego i drugiego etapu) mógł być nieistotny. Możliwe jest przecież funkcjonowanie miejsc postojowych samodzielnych, bez innych budynków. Tezy takiej nie można jednak postawić w drugą stronę. Skoro inwestor zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny, co wiąże się z koniecznością zapewnienia miejsc postojowych, zagadnienie to nie może pozostać poza sferą jego zainteresowań. W niniejszej sprawie istotne jest również to, że zapisy planu miejscowego dla poszczególnych terenów dopuszczają możliwość bilansowania miejsc postojowych poza obszarem zainwestowanej nieruchomości. Badając więc dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie sposób pominąć sprawę dopuszczalności lokalizacji miejsc postojowych poza granicami działki. Przy budowie miejsc postojowych kwestia ta w żaden sposób analizowana być nie musi. Tak więc na skutek podziału inwestycji teoretycznie organ administracyjny negując konieczność weryfikacji sprawy bilansowania miejsc postojowych przy wydaniu decyzji dotyczącej budynku mieszkalnego, podając że sprawę tę obejmuje inna decyzja, mógł w realiach niniejszej sprawy doprowadzić do pozostawienia poza sferą ocen jednego z istotnych elementów. Element ten stanowi w istocie podstawowy, rozbudowany jedynie ze względu na dokonaną kwalifikację prawną zarzut zarówno skargi jak i odwołania. Trudno w realiach niniejszej sprawy za dostateczny argument uznać twierdzenie o możliwości oprotestowania odwołaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miejsc postojowych. Faktycznie przecież możliwość taka nie istniała. Na skutek podziału inwestycji zmienił się katalog stron postępowania w ten sposób, że w postępowaniu związanym z miejscami postojowymi stronami byli tylko inwestor i Prezydent Ś.. Odwołujący się od decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r., nr [...], poruszają zagadnienie miejsc parkingowych jako istotne zagadnienie dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego przez pryzmat zgodności tego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego w zakresie możliwości bilansowania miejsc postojowych. Zatem problem ten ściśle wiąże się z rozpoznawaną sprawą i winien mieć odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Powracając do postępowania drugoinstancyjnego trzeba zatem uznać, że Wojewoda D. uchybił przepisom procesowym. Jedną z podstawowych zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ ten rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także - o ile to konieczne - rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie (NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy wskazanego już art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (istotnych dla rozpatrzenia sprawy) podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania - w tym również w odwołaniu. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Podkreślić należy, że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że naruszenie "prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) NSA przyjął: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa". (B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 15 Nb 1.). Wydanie zatem w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Przenoszą powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Istotnym uchybieniem organu odwoławczego, które przesądziło o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia było, nie poddanie ocenie zarzutów odwołania. Wojewoda D. co prawda przytoczył zarzuty odwołania, ale uznał, że dotyczą one sprawy zakończonej inną decyzją, na którą zainteresowanym przysługiwały instrumenty odwoławcze. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym biorąc pod uwagę specyfikę tej konkretnej sprawy nie można było niejako automatycznie przekierować zarzutów związanych z miejscami postojowymi tudzież możliwością bilansowania miejsc postojowych do innego postępowania. Właściwy organ, co starano się wykazać w niniejszych rozważaniach, ze względu na kolejność wydawanych decyzji, możliwość pominięcia istotnego aspektu w zasadzie formalnoprawnego, a nawet teoretycznie możliwości obejścia prawa, nie mógł pozostawić bez odpowiedniej oceny zarzutów odwołania. Konieczność taka istnieje tym bardziej, że oceny zgodności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego dokonał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Wobec powyższego uznać należało, że przez pominięcie powyższych okoliczności, organ odwoławczy rozstrzygnął w sprawie bez oceny i odniesienia się do złożonych na etapie postępowania odwoławczego twierdzeń. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem w ocenie składu orzekającego Wojewoda D. nie odnosząc się do argumentacji odwołania dopuścił się naruszenia wskazanych wcześniej norm procesowych i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zignorowanie przez organ odwoławczy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - zarzutów odwołania prowadzi bezsprzecznie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę w tym zakresie kontroli instancyjnej. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań, wynika zatem, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią one kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje przejęciem sprawy administracyjnej w celu wydania końcowego rozstrzygnięcia. Funkcja sądu polega wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków, w tym również zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest badanie (korygowanie) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowanie ich w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie mógł zatem odnieść się merytorycznie do zarzutów odwołania i dokonać za organ oceny przedłożonych dowodów. Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej uchybienia organu odwoławczego, wskazujące na nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, uzasadniają postawienie temu organowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 15 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 i art. 11 k.p.a. - co w konsekwencji obligowało Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.sa. do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu i usunięcie w toku postępowania instancyjnego wskazanych naruszeń prawa. Wojewoda D. winien pamiętać o konieczności prowadzania postępowania odwoławczego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 oraz art. 136 k.p.a. Zwłaszcza, organ winien odnieść się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Dopiero uwzględniając wszystkie argumenty i twierdzenia podniesione w odwołaniu organ zdecyduje o podjęciu odpowiedniej decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. motywując jednocześnie swoje stanowisko w przekonujący sposób w uzasadnieniu decyzji. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.