II SA/Wr 478/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006r. sprawy ze skargi L. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./, Wójt Gminy S. orzekł o zawieszeniu z urzędu do czasu uchwalenia planu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji kiosku o powierzchni ok. 10,0 m2 na działce nr [...], obręb S. G., położonej przy ul. G. M., wszczętego na wniosek L. O. Uzasadniając podjęte postanowienie organ orzekający podał, że w dniu 14 czerwca 2005 r. L. O. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w osnowie postanowienia. W sprawie dokonano ponownej analizy wniosku w aspekcie przedłożonych do wniosku dokumentów, map sytuacyjnych i ewidencji gruntów oraz położenia planowanej inwestycji względem obszarów określonych w "Studium uwarunkowań i ...." dla których jest obowiązek opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość, na której inwestor zamierza realizować inwestycję położona jest na terenie Fortecznego Parku Kulturowego, podlegającego ochronie z mocy prawa i wymagającego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że nie jest możliwym ustalenie dla niej warunków zabudowy. Przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo należy opracować plan ochrony, co powoduje dodatkowo wydłużenie w czasie potencjalnych działań związanych z podjęciem inwestowania na terenie objętym wnioskiem. Wobec powyższego należy uznać, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy naruszyłoby przepisy odrębne, tj. przytoczone wyżej: art. 62 ust. 2 ustawy o pizp oraz inne - art. 16 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 roku nr 162, poz. 1568). Na opisane powyżej postanowienie L. O. wniósł zażalenie, w którym wyjaśnił, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpił do Urzędu Gminy w dniu [...]. Dnia [...] Wójt Gminy S. przesłał mu projekt decyzji o warunkach zabudowy celem uzgodnień w którym stwierdzono, że przeprowadzenie inwestycji jest możliwe pod warunkiem wykonania tego obiektu na okres tymczasowy, tj. do czasu wykonania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Fortecznego Parku Kulturowego. W dniu 7.04.2006 r. Wójt Gminy S. swoim postanowieniem z dnia [...] o znaku [...] zawiadomił, że w przedmiotowej sprawie zawiesza postępowanie do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla Fortecznego Parku Kulturowego. W ocenie inwestora Wójt Gminy S. uniemożliwił mu wykonanie inwestycji, a co za tym idzie prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na obsłudze ruchu turystycznego, a także naraził na koszty opracowania i uzgodnienia w/w inwestycji. L. O. wyjaśnił dodatkowo, że właścicielem tej nieruchomości jest jego siostra T. K. zamieszkała w H., od której posiada pełne pełnomocnictwo do dysponowania w/w nieruchomością. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], powołując w podstawie prawnej orzeczenia przepisy : art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie wskazało, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że dla obszaru, na którym wnioskodawca zamierza realizować swoje plany inwestycyjne istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zdaniem Kolegium stanowisko organu administracji publicznej jest zasadne. Analiza art. 62 ust. 2 ustawy wskazuje, że postępowanie administracyjne zawiesza się w sytuacji, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Taki obowiązek wynika z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl tego przepisu dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Forteczny Park Kulturowy ustanowiono uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu drugoinstancyjnym została zakwestionowana przez L. O. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Argumentacja skargi ograniczona została przez skarżącego do stwierdzenia, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego naruszono prawo, a doręczenie mu projektu decyzji o warunkach zabudowy celem uzgodnień naraziło go na niepotrzebne koszty. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 20 lipca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, uznając jednocześnie zarzuty skargi za chybione i nie zasługujące na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Należy przede wszystkim zważyć, że czynności procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta należąca do zasad ustrojowych i systemowych wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdego działania o charakterze procesowym organu właściwego w sprawie. W ujęciu doktrynalnym działanie zgodne z zasadą praworządności czyli na podstawie prawa oznacza: działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej; niewadliwie dokonaną subsumpcję; prawidłowe ustalenie następstw prawnych /np. B. Adamiak, J. Borkowski KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Do wymogów dyktowanych zasadą praworządności należy również obowiązek organu administracji publicznej wykazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, działania na podstawie prawa. Realizując ten obowiązek organ powinien wykazać w sposób nie budzący wątpliwości konieczność i prawidłowość zastosowania w konkretnych warunkach faktycznych istniejących w sprawie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Powinność ta dotyczy zarówno orzeczeń finalnych, kończących postępowanie w danej sprawie administracyjnej, jak i orzeczeń wydawanych w toku postępowania w określonych przepisami prawa formie i trybie. Odnosząc ustawowy wymóg legalnego działania organu administracji publicznej w aspekcie powyżej wskazanym do okoliczności tej sprawy należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym przyjęły za podstawę prawną swoich orzeczeń przepis art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepis art. 62 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany powyżej przepis kodeksowy statuuje jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej określoną jako kwestia prejucydalna lub zagadnienie wstępne. Wymaga on zawieszenia postępowania zawsze wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie za kwestię taką uznana została potrzeba sporządzenia dla obszaru, w którym zawiera się teren objęty zawieszeniem inwestycyjnym, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast powołany również w podstawie prawnej postanowień wydanych w sprawie przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Stosując ten przepis przy orzekaniu organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu podjętego postanowienia, że uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] ustanowiono Forteczny Park Kulturowy, a ponadto , że treść przepisu art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm./ wskazuje jednoznacznie na obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów na których utworzono park kulturowy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ w związku z art. 5 pkt 12 oraz art. 8 a ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm./. W ocenie Sądu uwadze organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym uszła treść przepisu art. 148 powołanej powyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącego, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, zachowują moc przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury, jeżeli nie są sprzeczne z przepisami tej ustawy. Istotne w tym kontekście jest, że postanowienia składające się na treść uchwały organu samorządu terytorialnego podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego mają charakter przepisów wykonawczych. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 17 września 2003 r. i weszła w życie po upływie 60 dni od dnia jej ogłoszenia w związku z czym przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury utraciły moc z dniem 17 maja 2004 r. Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych organy orzekające w sprawie w postępowaniu instancyjnym powinny były rozważyć dodatkowo – wobec treści art. 148 powoływanej poprzednio ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – kwestię mocy wiążącej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. i możliwość legalnego stosowania jej przepisów w tej sprawie. Okoliczność ta pozostała poza oceną organów I i II instancji. W uznaniu Sądu wymaga ona jednak wyjaśnienia zarówno ze względu na konieczność traktowania jej jako okoliczności istotnej w sprawie, jak i ze względu na przyjętą w procedurze administracyjnej koncepcję zasady praworządności. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.