II SA/Wr 479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia 5 września 2003r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 81 c ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" przy ul. B. [...] we W. dostarczenie ekspertyzy technicznej, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oceniającej prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z remontem i przebudową międzykonkondygnacyjnego stropu, położonego nad lokalem mieszkalnym nr [...] ([...] piętro) w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. B. [...] we W. w terminie do 30 listopada 2003r. Po blisko 6-ciu latach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w dniu 6 maja 2009r. postanowieniem Nr [...], działając na podstawie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił swoje postanowienie z dnia 5 września 2003r. Nr [...]. Postanowienie nie zawiera uzasadnienia. W pouczeniu wydanego postanowienia wskazane zostało zaś, że nie służy na nie zażalenie, lecz można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Na powyższe postanowienie, pełnomocnik L. K. - strony postępowania złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów, które posłużyły za podstawę prawną do jego wydania, w szczególności art. 77 § 2 k.p.a, a także – na skutek ich niezastosowania – art. 123 i art. 141 w zw. z art. 81c ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83 § 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazane zostało, że wbrew treści zaskarżonego postanowienia uchylone postanowienie Nr [...] z 2003r. nie jest jedynie postanowieniem o dopuszczeniu dowodu w rozumieniu art. 77 § 2 k.p.a., lecz ma ono również skutki materialnoprawne wskutek nałożenia na stronę postępowania określonego obowiązku. Zgodnie z art. 81c postanowienie to było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji w drodze zażalenia, a następnie na drodze sądowoadministracyjnej ( art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem pełnomocnika skarżącego, jest oczywiste, że postanowienie zaskarżalne w toku instancji, nie może być uchylone postanowieniem, od którego nie służy żaden środek prawny. Uchylenie postanowienia nr [...] mogło zastąpić jedynie w trybie tych samych przepisów, na podstawie których zostało wydane, tj. art. 81c ust. 1 pkt 1 i ist. 2 oraz art. 83 Prawa budowlanego w związku z art. 123 k.p.a. Uchylenie tego postanowienia z zastosowaniem art. 77 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpoznaniu zażalenia, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia 9 lipca 2009r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, że analiza przepisów art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowień wydanych tylko na ich podstawie. Okoliczność, iż postanowienie wydane w trybie art. 77 § 2 k.p.a. zmienia postanowienie wydane na podstawie przepisów prawa materialnego, w tym art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie czyni takiego postanowienia zaskarżalnym. Wobec wyłączenia możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia organu I instancji z dnia 6 maja 2009r. nr [...], organ II instancji stwierdził jego niedopuszczalność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydane przez organ II instancji postanowienie, pełnomocnik skarżącego L. K., wniósł o uchylenie lub o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi zarzucone zostało, że organ pominął argumentację prawną skarżącego zawartą w zażaleniu, podług której rzeczywistą podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią te same przepisy, na podstawie których wydano uchylone postanowienie z 2003r. o nakazaniu dostarczenia ekspertyzy technicznej. Postanowienie to za podstawę prawną miało przepisy art. 81c ust. 1 i 2 oraz art. 83 § 2 Prawa budowlanego. W myśl tych przepisów postanowienie pierwotne było zaskarżalne. Zdaniem skarżącego na tej samej zasadzie zaskarżone było postanowienie PINB i jego uchyleniu. Wbrew zapatrywaniu organu, postanowienie PINB rozstrzyga nie tyle kwestie proceduralne w postępowaniu dowodowym, lecz w pierwszym rzędzie ustala określony obowiązek dla inwestora, którego źródłem są przepisy prawa materialnego. Uchylenie tego postanowienia mogło nastąpić tylko przy bezpośrednim zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Pominięcie mających zastosowanie przepisów prawa materialnego w treści postanowień obu instancji nie zmienia charakteru prawnego tych postanowień, wymusza natomiast ich surową ocenę w kontekście zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, wniosków i wskazanej podstawy prawnej. Dodatkowo, na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie komentowanego przepisu. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w komentowanym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że określenie "sprawa, której dotyczy skarga" użyte we wskazanym przepisie oznacza sprawę w znaczeniu materiaonoprawnym, a nie tylko procesowym. Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sądu, należy stwierdzić że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu podlegającym wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności, aby móc przystąpić do badania legalności zaskarżonego postanowienia, należy odnieść się do charakteru postanowienia wydanego w 2003r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na podstawie art. 81c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Jak wynika z usytuowania przepisu art. 81c, zamieszczony on został w rozdziale 8 p.n. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, dotyczącym zadań, obowiązków i zakresu uprawnień, innymi słowy właściwości wskazanych organów. Umieszczony został zatem wśród przepisów kompetencyjnych. Przepis art. 81c ma zapewnić więc prawidłowe wykonywanie zadań określonych w przepisach prawa budowlanego i dlatego ustawodawca uprawnił organy architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów, a także stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ działając w tym trybie winien zmierzać do uzyskania wyjaśnienia kwestii technicznych - przy braku możliwości ich wyjaśnienia za pomocą informacji i udostępnionych dokumentów przez uczestników procesu budowlanego (ust. 1 art. 81c) - których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Uwzględniając treść art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego, należy zgodzić się z tezą zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31.10.2007r.,sygn. akt II SA/Kr 683/05 ( LEX nr 394431) i uznać, że analizowana regulacja ma charakter materialnoprawny i procesowy, a w tym ostatnim stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Skoro przepis ten ma charakter ogólny i procesowy, to powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczególnymi (materialonprawnymi) ustawy Prawo budowlane. W drodze powyższego przepisu(art. 81c ust. 2) nakładane są na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego określone obowiązki, które pociągają za sobą określone skutki finansowe dla tych podmiotów, dlatego też ustawodawca przyznał stronom prawo do weryfikacji w trybie zwykłym (w drodze zażalenia) wymienionego postanowienia przez organ II instancji. Jeżeli postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 stanie się ostateczne, to nie można wyeliminować tego postanowienia z obrotu prawnego w trybie przepisu art. 77 § 2 k.p.a., gdyż ma ono charakter również materialnoprawny oparty o przepisy prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że postanowienia dowodowe oparte na k.p.a. nie uzyskują przymiotu ostateczności, dlatego można je w każdej chwili uzupełnić, uchylić lub zmienić. Tymczasem postanowienie dowodowe wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzyskuje przymiot ostateczności, wiąże organ i strony postępowania, wchodzi do obrotu prawnego. Zatem jeżeli właściwy organ dojdzie do wniosku, że postanowienie to winno być wyeliminowane z obrotu prawnego ma możliwość zastosowania - w myśl art. 126 k.p.a w związku z art. 16 § 1 k.p.a.- jednego z trybów nadzwyczajnych zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wywody dowodzą, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 maja 2009r. Nr [...] wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. było wadliwe z przyczyn wyżej wskazanych, dlatego też Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego jako naruszające przepis art. 126 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym konsekwencją uchylenia postanowienia organu I instancji było uchylenie zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 lipca 2009r. Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Należy tu zaznaczyć, że organ II instancji nie może w sposób wyjątkowo formalny oceniać treść wniesionego zażalenia, skoro osoba żaląca się przywołuje - co prawda w piśmie nazwanym "zażaleniem" - okoliczności i przepisy wykraczające poza formalną ocenę wydanego postanowienia organu I instancji. Treść zgłoszonych w piśmie "zażalenie" istotnych zarzutów pod kątem trybu w jakim zapadło zaskarżone postanowienie organu I instancji, winna być dla organu II instancji informacją, którą z urzędu organ ten winien ocenić we właściwym trybie procesowym. Mając powyższe na uwadze, uznając, iż zaskarżone oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., zaś rzeczą organów będzie przy ponownym rozparzeniu sprawy zastosowanie właściwej procedury odnośnie ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 września 2003r. Nr [...]. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.