II SA/Wr 48/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr 185 w obrębie wsi Winnica I. stwierdza nieważność § 1 ust. 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały we fragmencie "Przed przystąpieniem do wszelkich inwestycji", § 1 ust. 8 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały we fragmencie "oraz maksymalny nieprzekraczający wartości 0,5." oraz § 1 ust. 8 pkt 8 zaskarżonej uchwały we fragmencie "3. Ustala się poszerzenie linii rozgraniczających – jak w rysunku planu"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt I; III. zasądza od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej "u.s.g.", (t. jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 594 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: 1) § 1 ust. 8 pkt 4, zmieniający § 14 uchwały Rady Gminy K. Nr ..., we fragmencie "Przed przystąpieniem do wszelkich inwestycji" z powodu istotnego naruszenia art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej jako "u.o.z.o.z." (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.); 2) § 1 ust. 8 pkt 7 lit. c we fragmencie: "oraz maksymalny nieprzekraczający wartości 0,5." z powodu istotnego naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." (t. jedn. z 2012 r., Dz. U. poz. 647 ze zm.); 3) § 1 ust. 8 pkt 8, zmieniający § 19 uchwały Rady Gminy K. Nr ..., we fragmencie "5. Ustala się poszerzenie linii rozgraniczających - jak w rysunku planu" z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uznaje skarga w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać czy modyfikować kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Organ powinien zadbać o jak najlepsze wykorzystanie granic upoważnienia ustawowego i nie ulegać pokusie zawarcia przy okazji w akcie wykonawczym ustaleń jego zdaniem celowych, ale pozostających poza tymi granicami. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z nowym brzmieniem § 14 zmienianej uchwały: "§ 14. Obszar objętym planem, położony jest na terenie, gdzie prowadzone były w 1813 r. działania zbrojne, tzn. Bitwa pod K.. Przed przystąpieniem do wszelkich inwestycji, na całym obszarze planu, należy przeprowadzić badania archeologiczne zgodnie z przepisami odrębnymi ". Zauważyć należy, że obowiązki, jakie ciążą na osobach, które będą prowadziły prace ziemne w granicach stanowiska archeologicznego zostały już kompleksowo uregulowanie w art. 31 u.o.z.o.z., przy czym powyższy przepis obejmuje swym zakresem wyłącznie roboty ziemne lub zmianę charakteru dotychczasowej działalności, a nie wszelkie inwestycje, które zamierza realizować jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne. Bezsprzecznie więc przy uchwaleniu zaskarżonego przepisu organ przekroczył kompetencję zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., naruszył art. 31 u.o.z.o.z. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wskutek czego nałożone zostały na adresatów normy nieuzasadnione obowiązki. Powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawy w akcie normatywnym niższego rzędu, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (§ 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908 ze zm.)- zwanej dalej "ZTP"). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zasadna była także skarga odnośnie § 1 ust. 8 pkt 8 skarżonej uchwały, zmieniającym § 19 uchwały Rady Gminy K. Nr ..., we fragmencie "3. Ustala się poszerzenie linii rozgraniczających - jak w rysunku planu". Sformułowania użyte w tym przepisie uchwały budzą bowiem wątpliwości w zakresie jednoznaczności ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP, wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oznacza to, że przepis powinien być zredagowany zwięźle i syntetycznie oraz tak aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 5 i § 6 ZTP ). Bezspornie Rada Gminy nie realizuje konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji w sytuacji, kiedy z przepisów uchwały potencjalny adresat - właściciel nieruchomości położonych lub przyległych do tego terenu - nie jest w stanie odczytać tego, czy jego nieruchomość jest położona w pasie drogi czy też nie. Stanowienie prawa nie powinno budzić wątpliwości w zakresie treści nakładanych obowiązków czy przyznawanych praw. Organ wyznaczając wskaźnik maksymalny intensywność zabudowy działek dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN ustalił go na poziomie "nie przekraczającym wartości 0,5", w sytuacji gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wskaźnik ten ustalony został na poziomie "nie przekraczający 0,4". Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z pisma Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2014 r. wynika, że zaskarżony postanowienie uchwały jest efektem oczywistej omyłki, co jednoznacznie potwierdza, że narusza ww. przepisy w sposób istotny. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.