II SA/Wr 481/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 477/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę w całości. Decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") z dnia 15 lipca 2019 r. nr 862/2019 nakazano M. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") rozbiórkę przebudowanych elementów budynku. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 grudnia 2019 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 630/19. Wyrok ten jest prawomocny. Upomnieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. PINB wezwał skarżącego do wykonania decyzji DWINB. Postanowieniem nr 297/2024 z 12 lutego 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako "PINB") nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w kwocie 10 000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy zł) oraz wezwał do jej zapłaty zakreślając termin wykonania egzekwowanego obowiązku w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia. Doręczenie przedmiotowego postanowienia nastąpiło 13 lutego 2024 r. Odbiór przesyłki pokwitowała E. W. (dalej jako skarżąca") jako dorosły domownik. Pismem z dnia 22 lutego 2024 r., działając za pośrednictwem pełnomocnika, skarżąca wywiodła do DWINB zażalenie na opisane postanowienie. Zażalenie nie zawierało zarzutów oraz uzasadnienia, w treści zawarto wyłącznie wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienie. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 477/2024 r., zaskarżonym w niniejszej sprawie, DWINB umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowienie PINB nr 297/2024 z dnia 12 lutego 2024 r., skierowane było do zobowiązanego Pana M. K. Stosownie do art. 1 a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm, dalej w skrócie jako "p.e.a."). podmiotem uprawnionym do żądania wykonania lub zabezpieczenia obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego w administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeżeli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2015/96; wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1252/07, CBOSA). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne DWINB wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie znajduje zastosowania nie tylko art. 28 k.p.a. dotyczący strony, ale również art. 31 k.p.a. dotyczący udziału organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu rozpoznawczym na prawach strony. Unormowanie art. 18 u.p.e.a. nie daje podstaw do zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów dotyczących strony postępowania, w tym także przepisu art. 31 k.p.a. Ustawa ta reguluje bowiem całościowo krąg stron postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/GI 708/16, CBOSA). Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 1 a pkt 20 u.p.e.a, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie tego nakazu. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Solidarność zobowiązanych jest instytucją materialnego prawa cywilnego. Skoro konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny to nie powinna być odnoszona do postępowania egzekucyjnego. W doktrynie prezentowany jest pogląd według którego, możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, gdy zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 179). Taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku" (vide: wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1655/11, pub. CBOSA). Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (vide: wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, pub. CBOSA). Zatem każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Natomiast małżonek nie uzyskuje statusu strony postępowania w toku procedury mającej doprowadzić do wykonania obowiązku egzekucyjnego przez współmałżonka także z tego powodu, że wykonanie obowiązku przez jednego z małżonków zwalnia z tego obowiązku drugiego. W niniejszej sprawie zarówno wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia tytuł wykonawczy nr [...] jak również zaskarżone postanowienie tegoż organu z dnia 12 lutego 2024 r. nr 297/2024 zostały skierowane do Pana M. K. Oznacza to, że tylko Pan M. K. może skutecznie zaskarżyć postanowienie nakładające na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. W konsekwencji DWINB stwierdził, że skarżąca nie uzyskała statusu strony postępowania w toku procedury egzekucyjnej skierowanej na realizację obowiązku przez M. K. Tym samym, skoro nie jest stroną postępowania, nie mogła skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, co z kolei skutkuje umorzeniem postępowania wobec wniesienia zażalenia przez podmiot nieuprawniony. Wskazano przy tym na ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu obowiązujących przepisów, następuje w postanowieniu o umorzeniu postępowania zażaleniowego wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98). Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia zażalenia obliguje organ II instancji do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, a jednocześnie uniemożliwia temu organowi ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów sformułowanych w zażaleniu i to nawet wówczas gdyby okazałyby się one zasadne. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca – działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika - wniosła skargę do tutejszego sądu, domagając się jego uchylenia. Skarga nie zawierała zarzutów ani uzasadnienia, odgraniczając się do wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wbrew bowiem treści pisma złożonego w sądzie, przesyłka nadana epuapem, nie zawierała załącznika. Treść skargi nie została również uzupełniona do dnia rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Kontrola jego legalności przeprowadzona zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: ″p.p.s.a.″ sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie PINB z dnia 12 lutego 2024 r., nakładające na M. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania decyzji nakładającej na niego nakaz rozbiórki elementów lokalu. Bezsporne jest w sprawie, że zarówno decyzja nakładająca obowiązki wydana przez organy nadzoru budowalnego, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, określały wyłącznie jednego adresata – M. K. Skarżąca w sprawie wystąpiła wyłącznie jako osoba kwitująca odbiór przesyłek kierowanych do zobowiązanego – według określenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – dorosły domownik. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że nie kreuje to po stronie skarżącej statusu strony postępowania. Jak trafnie wywoził organ w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stronami postępowania egzekucyjnego jest wierzyciel oraz zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W rozpoznawanej sprawie stronami tymi są PINB oraz M. K. W takiej sytuacji skarżąca nie mogła skutecznie wnieść środka zaskarżenia, a jeżeli wniosła, to organ nie był uprawniony do jego merytorycznego rozpoznania. W pierwszej kolejności bowiem zobowiązany jest do zbadania dopuszczalności wniesionego środka. Z mocy art. 121 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie. Zatem organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego zażalenie, a brak przymiotu strony musi natomiast skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – bez badania jego merytorycznej zasadności, a zatem kontroli instancyjnej. Na mocy przepisu art. 144 k.p.a., przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W okolicznościach sprawy należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że skoro wniesione zażalenie nie pochodziło od strony, to postępowanie wszczęte tym pismem musiało zostać umorzone. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.. Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.