II SA/Wr 486/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (sprawozdawca), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2024 r., nr 432/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku wstrzymania prowadzenia wszelkich robót budowlanych oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB, organ I instancji) postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 r. wstrzymał inwestorowi – W. K. - prowadzenie wszelkich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, związanych z samowolną budową obiektu budowlanego – muru oporowego, na działce nr [...] obręb [...] L., gmina K. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł, i zasadach jej obliczania. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa konstrukcja pełni funkcję muru oporowego, zabezpieczającego przed osuwaniem się gruntu, i wymaga pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie samowolnej budowy muru oporowego wszczęto w dniu 14 listopada 2023 r. w rezultacie kontroli przeprowadzonej w tym dniu ma przedmiotowej nieruchomości. 24 listopada 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów związanych z murem oporowym. W odpowiedzi datowanej na 8 grudnia 2023 r. W. K. oświadczył, że nie jest właścicielem muru oporowego ani ogrodzenia. Zakwestionował przyjętą przez PINB kwalifikację, podkreślając, że w rzeczywistości mamy do czynienia z klombem (podwyższoną rabatą kwiatową), wskazał, że nie ma możliwości przedłożenia dokumentów związanych z budową. Skarżący powołał relacje sąsiedzkie, w szczególności podwyższony grunt działki sąsiedniej, podkreślając, że podwyższona rabata kwiatowa (o wysokości ok. 1.06 m., załączono fotografię) z oczywistych względów nie może zatrzymywać wspomnianego gruntu, zaś pomiędzy przedmiotową drogą a podwyższoną rabatą kwiatową znajduje się ogrodzenie z paneli betonowych. Zażalenie na postanowienie w dniu 15 marca 2024 r. wniósł W. K. zarzucając brak konkretyzacji w kwestii muru oporowego, negując, że na jego działce znajduje się mur oporowy stanowiący samowolę oraz wskazując, iż w aktach brak jest zdjęć przedmiotowego muru. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) postanowieniem nr 432/2024 z dnia 17 kwietnia 2024 r. opierając się na art. 138§1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jak wskazał, poza sporem pozostaje brak zgłoszenia zamiaru budowlanego, jak też brak pozwolenia na budowę. W ocenie DWINB zgromadzony materiał dowodowy oraz oględziny potwierdzają ustalenie PINB, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym pełniącym funkcję wsparcia dla mas ziemnych. Mur oporowy nie mieści się w kategorii zwalniającej z uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie jego wykonanie bez stosownego aktu stanowi samowolę budowlaną. W konsekwencji otworzyła się kompetencja do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 8, 77§1, 124§2, 126 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz sporządzenie nieprawidłowego, lakonicznego uzasadnienia, 2) art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek rozstrzygnięcia, w tym przyczyn uznania obiektu za mur oporowy, daty jego powstania, obliczeń naporu, osób inwestorów, 3) art. 10§1 k.p.a. przez brak realizacji prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia żądań, 4) art. 126 w związku z art. 107 §2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność i nieprecyzyjne niewskazanie obiektu, jak też niewskazanie kiedy obiekt powstał i kto go wybudował, jak też nierozważenia, że tego rodzaju skały na tym terenie powszechne występują, 5) art. 138§1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia PINB; - przepisów prawa materialnego, tzn. 1) art. 3 Prawa budowlanego w związku z rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającymi zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych poprzez błędne przyjęcie, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym, skoro przedmiotowy obiekt nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, 2) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że trzy wymienione w uzasadnieniu PINB mury oporowe są jednym murem oporowym, w sytuacji gdy mur oporowy jest w rzeczywistości podwyższoną rabata kwiatową, w przeszłości nie był przez organy kwestionowany, jest wykonany z występujących naturalnie skał, częściowo stanowi ścianę piwniczną budynku, 3) art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z §4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez uznanie, że podwyższona rabata kwiatowa jest murem oporowym. Rozwijając skargę skarżący neguje, jakoby w sprawie mielibyśmy do czynienia z murem oporowym, ponieważ na przedmiotowym terenie naturalnie występują skały, głazy, i jest ich na nieruchomości więcej. Brak podstaw, aby podwyższoną rabatę kwiatową i jedną ze ścian piwnicznych domu wzniesionego zgodnie z projektem budowlanym nazywać murem oporowym. Ponadto organy nie wskazały precyzyjnie, którą z występujących na działce konstrukcji potraktowały jako mur oporowy. Skarżący zarzuca nielegalność drogi wzniesionej na działce sąsiedniej. Jego zdaniem okoliczności faktycznie nie wskazują na potrzebę wybudowania muru oporowego. Skarżący podkreśla szkody wyrządzone przez sąsiadów na jego ogrodzeniu i nieruchomości, np. kierowanie w jego kierunku wód. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia projektu budowlanego wraz z dokumentacja mapową i zdjęciową, 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność parametrów muru oporowego (siły parcia), 3) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), dalej także jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w postaci muru oporowego, co uaktualniło kompetencję z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Przepis stanowi: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Skarżący neguje, jakoby wskazany przez organ nadzoru budowlanego obiekt był murem oporowym, i zaprzecza, że to on wybudował mur (obiekt znajdował się na działce już przy jej zakupie). Konstrukcje oporowe wymienione są w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pośród budowli, a z treści przepisu art. 29 Prawa budowlanego wynika, że budowa konstrukcji oporowej wymaga pozwolenia. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "konstrukcja oporowa". Znaczenie tego pojęcia należy odkodować w drodze zastosowania wykładni językowej, jak również wykładni zewnętrznej systemowej. Zwrot "konstrukcja" w znaczeniu językowym oznacza pewną budowlę, strukturę, natomiast przymiotnik "oporowy" rozumieć należy jako stawiający opór, działający na zasadzie oporu, czyli przeciwstawiający się, nieulegający działającej nań sile (S. Skorupka, H. Auderska, Z. de Bondy-Łempicka (red.), Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1968). W konsekwencji, funkcją konstrukcji oporowej jest zachowanie położenia przylegającego doń środowiska, mimo działających nań sił (zachowanie stateczności). Definicja ta z oczywistych względów odnosi się do gruntów, co nie przesądza jednak o wyłącznie takim charakterze konstrukcji oporowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 456/21). Tylko posiłkowo, zważając na niepromieniujące na cały system prawny określenie legalne z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, warto przywołać art. 4 pkt 16 tego aktu, według którego konstrukcja oporowa to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu. Reasumując, konstrukcja oporowa ma na celu zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej; jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2547/19). Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja zdjęciowa, pokazuje, że przedmiotowa budowla spełnia funkcje muru oporowego. Ma taki kształt, i jest tak usytuowana, że jej celem jest zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu. Stąd zbędne są szczegółowe pomiary i obliczenia z udziałem biegłego, jak chce skarżący. Twierdzenie skarżącego, że jest to "podwyższona rabata kwiatowa" nie podważa kwalifikacji przyjętej przez organ ponieważ mur oporowy może być pokryty roślinnością, i w żaden sposób nie przekreśla to jego zasadniczego, oporowego, przeznaczenia. Nie ma także znaczenia okoliczność materiału, z jakiego wykonano ów mur, czy jest to granit, ciosy kamienne, czy też skały i głazy, w tym powszechnie występujące na określonym terenie. Istotna jest jedynie funkcja, jaką nadał konstrukcji jej inwestor. Zarzut skarżącego dotyczący nieustalenia przez organ okresu, kiedy konstrukcja oporowa powstała oraz kto je wykonał, nie jest trafny, ponieważ, zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W realiach sprawy roboty zakończono, a właścicielem obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jest skarżący. Stąd argument skarżącego, że to nie on wybudował mur, nie mógł przynieść oczekiwanego skutku. Nie ma racji skarżący zarzucając błędne zastosowanie art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego w związku rozporządzeniem PE i Rady nr 305/2011 ustanawiającym warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych. Konstrukcja oporowa, będąc budowlą, i z tego tytułu należąc do szerszej kategorii obiektów budowlanych, ma być wzniesiona "z użyciem wyrobów budowlanych", co nie wyklucza wykorzystania przy jej tworzeniu kamieni, bloków skalnych, ciosów kamiennych. Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych definiuje wyrób budowlany na podstawie art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 305/11, czyli jest to każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Sąd uwzględnił cel rozporządzenia, którym jest określenie warunków wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (art. 1), oraz to, że łączeniu pewnych przedmiotów (np. skał, kamieni) w budowle przez człowieka z natury rzeczy towarzyszyć musi wykorzystanie wyrobów budowlanych wpływających na właściwości użytkowe budowli. Stąd obiekt w postaci muru oporowego złożonego np. z kamieni wpisuje się w definicję legalną obiektu budowlanego. W rezultacie zarzut wskazujący, że mur oporowy nie został wzniesiony przy użyciu wyrobów budowlanych nie jest trafny. Zarzut skarżącego co do wymaganej wysokości konstrukcji oporowej, oparty na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ przepisy rozporządzenia stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania dróg publicznych (§2 ust. 1), i tylko w tym zakresie znajduje zastosowanie definicja konstrukcji oporowej z rozporządzenia (§4 pkt 8). W żadnym razie definicja ta nie wpływa na stosowanie Prawa budowlanego w pozostałym zakresie, w tym, jak w realiach sprawy, nie wyznacza wysokości, od jakiej można przyjmować istnienie konstrukcji oporowej. Skarżący formułuje również zarzut niedostatecznego sprecyzowania położenia muru oporowego, wskazania, o który mur chodzi, skoro w uzasadnieniu postanowienia wskazano trzy różne mury. PINB związał postanowienie "z murem oporowym na terenie działki nr [...] według ewidencji gruntów od strony granicy z działką [...]", co zostało podtrzymane, po zarzucie zażalenia, przez DWINB. Sąd zważył, że w sprawie dokonano oględzin, zaś w aktach znajduje się nośnik z materiałem fotograficznym, ukazującym uwarunkowania terenowe. Ponadto sam skarżący niejako przyznaje się do świadomości, o który obiekt chodzi, skoro polemizuje co do jego funkcji - wskazując, że jest to podwyższona rabata kwiatowa. Tym samym przedmiotem postępowania jest konkretnie wskazany mur oporowy, nie zaś inne konstrukcje występujące na działce skarżącego. Wbrew temu co twierdzi skarżący, w aktach administracyjnych znajduje się materiał zdjęciowy ukazujący sytuację na działce (płyta CD), co także potwierdza właściwą analizę sytuacji terenowej. Skarżący zarzuca również wadliwość uzasadnienia postanowienia DWINB poprzez lakoniczność i nieodniesienie się do zarzutów zażalenia. Zażalenie w istocie rzeczy sprowadza się do wytknięcia nieprecyzyjności we wskazaniu muru, negacji charakteru konstrukcji jako oporowej oraz powołaniu, że w 2014 r. organy zaakceptowały roboty związane z budową domu. W odpowiedzi organ II instancji wyjaśnił istotę muru oporowego, wskazał przyjętą interpretację przepisów, powołał się na zgromadzone fotografie, przytoczył dokonane oględziny. Uzasadnienie sporządzone przez organ odwoławczy Sąd ocenił jako wystarczające i spełniające wymogi prawne, zaś materiał dowodowy zebrano i rozpatrzono należycie. Zarzut naruszenia art. 10§1 k.p.a. nie mógł spowodować uchylenia postanowienia tym bardziej, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby w jakikolwiek sposób wpłynęło to na jego sytuację. Sąd zauważył nadto, że w aktach administracyjnych znajdują się notatki służbowe sporządzone przez PINB, wskazujące, że w dniu 8 i 11 marca 2024 r. skarżący zapoznał się z aktami oraz wykonał dokumentację fotograficzną. Trzeba oprócz tego wyjaśnić, że sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że akt taki, choć naruszający zasadę postępowania administracyjnego będzie musiał zostać uchylony w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia aktu sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 287/23). Konkludując, nie okazały się trafne zarzuty celujące w naruszenie przepisów procesowych, jak też Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego w zakresie wykładni przepisów materialnych. Organy prawidłowo zakwalifikowały obiekt budowlany w postaci konstrukcji oporowej, niewadliwe zastosowały adekwatne przepisy Prawa budowlanego, związane z samowolą budowlaną, nie naruszając przy tym przepisów postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Dla sprawy nie miały znaczenia podnoszone przez skarżącego kwestie sąsiedzkie. W tym kontekście nie można mówić, jak twierdzi skarżący, o naruszeniu zasady proporcjonalności, równości wobec prawa, czy zaufania, bowiem ewentualne postępowania wobec obiektów na działce sąsiedniej nie wchodzą w zakres niniejszego postępowania. Uwzględniając zasadniczo wyjątkowy i uzupełniający charakter postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym (art. 106 §3 p.p.s.a.), Sąd nie mógł przychylić się do wniosków skargi w zakresie szczegółowych badań przez biegłego muru, czy też zobowiązania organu do przedłożenia określonych dokumentów (mapy, projekty budowlane). Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.