II SA/Wr 488/04

W I M I E N I U R Z E C Z P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 30 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty J. z dnia [...], znak [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) wydaną na podstawie przepisu art. 138 § l pkt l kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty J. z dnia [...] nr [...]odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą. Państwu B. i D. W., pozwolenia na budowę garażu dwustanowiskowego na działce nr [...]przy ul. K.P. w K. Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]do Starostwa Powiatowego w J. G. wpłynął wniosek M. P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty J. z dnia [...] znak [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu dwustanowiskowego na działce nr [...]przy ul. K. P. w K. Wnioskodawczyni uważa, iż jako współwłaścicielka działki sąsiedniej nr [...] była stroną wymienionego postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty J. z dnia [...], która bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W dniu [...]Starosta J. decyzją nr [...]odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia B. i D. W. pozwolenia na budowę garażu dwustanowiskowego na działce nr [...] przy ul. K. P. w K. zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...][...], z powodu nie dotrzymania przez M. P. obowiązującego terminu jednego miesiąca do wniesienia żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziła się strona postępowania, która złożyła za pośrednictwem Starosty J. odwołanie do Wojewody D. Rozpatrując odwołanie w świetle zgromadzonych dokumentów, organ drugiej instancji wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § l określa przesłanki których wystąpienie uprawnia organ administracji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ustawa ta stanowi również - w art. 147, iż wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony postępowania. Strona postępowania winna wówczas wnieść podanie o wznowienie postępowania do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Art. 28 tej ustawy określa pojęcie strony postępowania następując "stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Tak więc, legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każdy kto twierdzi, że decyzja organu administracji dotyczy jego interes prawnego lub obowiązku prawnego. Zgodnie z przepisami prawa w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania możemy mieć do czynienia z tą samą stroną postępowania co w postępowaniu zwykłym. Z pisma Starosty J. z dnia [...]znak [...]wynika, iż organ pierwszej instancji nie uznawał M. P. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę garażu przy ul. K. P. w K. twierdząc, że projektowany obiekt spełnia wszystkie wymagania i obowiązujące wówczas przepisy w tym rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia l grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.) oraz nie narusza interesu osób trzecich. Ponadto Starosta J. uważa, że wnioskodawczyni winna przedstawić dowody i argumenty wskazujące naruszenie jej interesu prawnego w tym postępowaniu. Organ pierwszej instancji zweryfikował jednak swoje stanowisko w dnia [...] wydając zaskarżoną decyzję nr [...]odmawiającą wznowienia postępowania. Decyzją tą uznał M. P. za stronę omawianego postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 148, regulują sprawę terminu wniesienia przez stronę postępowania podania o wznowienie postępowania. Termin ten uważa się za zachowany, jeżeli strona postępowania podanie wniesie w terminie jednego miesiąca licząc od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji - co wynika z art. 148 § 2 kpa. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Słusznie więc, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie strona postępowania tj. M. P. niniejszego terminu nie dotrzymała. Z akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika bowiem, że co najmniej w dniu [...]wnioskodawczyni znany był fakt wydania decyzji pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...]w K., skoro w piśmie z tego dnia strona przywołała właściwy znak i datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pisząc jednocześnie na wstępie, iż sprawa dotyczy pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego na działce nr [...]. W związku z powyższym, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegł od dnia [...]. Ponadto w odpowiedzi z dnia [...]M. P. potwierdziła fakt, iż o piśmie z numerem " ... znak [...]z [...]...." (dokładny numer i data spornej decyzji) usłyszała " ... przypadkowo w rozmowie z jednym z sąsiadów". W ocenie organu drugiej instancji, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie daje wiary twierdzeniom strony, jakoby o fakcie wydania decyzji pozwalającej na budowę garażu na działce nr [...] w K., skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu [...]i zmuszona była do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika również, że korespondencja w przedmiotowej sprawie pomiędzy odwołującą a Starostą J. odbywała się już w 2001 roku, a rozpoczęcie robót budowlanych inwestor zgłosił pismem z dnia [...]. Skoro zatem M. P. nie dotrzymała ustawowego, jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, to w myśl art. 149 § 3 kpa, organ administracji publicznej zobligowany był to wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W świetle przedstawionych faktów Wojewoda D. uważa, że organ pierwszej instancji słusznie podjął trafne rozstrzygnięcie dlatego też utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję złożyła M. P. Zarzuciła naruszenie art.. 148 § 2 kpa, poprzez dowolne przyjęcie, że dowiedziała się o decyzji Starosty J. z dnia [...]co najmniej [...], co skutkowało uznaniem przez Wojewodę D., iż nie dochowała jednomiesięcznego terminu do wniesienia skargi. Wskazując na podniesiony zarzut strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Podstawę prawną zakwestionowanej decyzji stanowi art. 148 kpa, który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, w zw. z art. 149 kpa, w myśl którego odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekające w sprawie kompetentne organy przyjęły, że skarżąca dowiedziała się o decyzji jeszcze w 2001 r., zatem przekroczyła znacznie termin z art. 148 kpa, przy czym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji napisano, że "na podstawie akt będących w posiadaniu organu ustalono, że Pani M. P. pismem z dnia [...]powołując się na nasze pismo z dnia [...]znak [...] (data i znak decyzji pozwolenia na budowę) wystąpiła z zapytaniem na podstawie jakiej decyzji zostały określone nowe warunki zabudowy oraz czy lokalizacja garażu jest zgodna z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych-dokument nr 6 w spisie akt. Zatem w ocenie organu już w tym czasie tj. [...]wnioskodawczyni znany był fakt wydania pozwolenia na budowę garażu na działce [...]w K.". Organ drugiej instancji, nie uwzględniając odwołania przyjął, że z korespondencji strony, prowadzonej ze Starostą J. wynika, iż wiedziała ona o decyzji już w 2001 r., tym bardziej, że rozpoczęcie robót budowlanych inwestor zgłosił pismem z dnia [...]. Dodaje także iż informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, ale także z innych źródeł. Zdaniem Sądu takie wnioski należy uznać za dopuszczalne w świetle materiałów sprawy. Kwestia terminowości złożenia wniosku (podania) o wznowienie postępowania była przedmiotem rozważań zarówno doktryny (vide np. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 3 wydanie, Warszawa 2000, B. Adamiak, J. Borkowski s. 599 in.), jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor komentarza wskazuje, że "strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § l pkt 4, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. "Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (art. 130 § l, obecnie art. 148 § l, podkreślenie B. A.). Należy więc przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. W wyroku z 8.12.1995 r., SA/Wr 1164/95 NSA podkreślił: "Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § l kpa). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa)". W wyroku z 29.1.1986 r., III SA 1263/85 (nie publ.) NSA przyjął: "Jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § l kpa, organ administracji władny jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony". Wskazać tu należy także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane np. w wyroku NSA z 7 października 1999 r. (IV SA 1600/97, LEX nr 47922), w którym wyrażono pogląd, że "rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę było bez wątpienia okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ujawnienie tych okoliczności uzasadniało złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazywały, iż w sprawie prowadzonej została wydana decyzja, której skarżącym nie doręczono". Z kolei w innym wyroku sąd ten zwrócił uwagę, że"strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze" (wyrok NSA z 16 października 1998 r. (III SA 2802/97, LEX nr 34954). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym strona wykazuje, że wiadomość o decyzji powzięła dopiero w dniu otrzymania pisma z dnia [...]. Organ drugiej instancji, dążąc do ustalenia okoliczności sprawy w tym zakresie, wzywał stronę do dostarczenia pisma z dnia [...] o znaku [...]i w odpowiedzi na to wezwanie skarżąca w piśmie z dnia [...] odpisała, że kopii tego pisma nie może dostarczyć, bowiem nie jest w jego posiadaniu. W tym miejscu należy wskazać, że jak wynika z lektury akt administracyjnych (k oznaczona nr 5) decyzja dotycząca pozwolenia na budowę, wydana przez ówczesnego Starostę J., nosi datę "[...]" i nr "[...]", pokrywa się zatem w całości z oznakowaniem pisma, na jakie powołuje się strona w swoim piśmie z dnia [...]., skierowanym do ówczesnego starostwa powiatowego. Nadto, należy także zwrócić uwagę na fakt, że w części wstępnej omawianego pisma strona pisze "w nawiązaniu do Waszego pisma znak [...]z dnia [...]" Porównanie tych dokumentów wskazuje, że stronie już w 2001 r. była znana decyzja, wzruszenia której domaga się obecnie. Całość okoliczności kontrolowanego postępowania, wskazuje, iż strona nie udowodniła, że istotnie dowiedziała się o decyzji w 2004 r. Na powyższe okoliczności nie przedstawiła ani organom, ani obecnie sądowi żadnych dowodów. Z akt w sposób wynika natomiast, (jak wcześniej powiedziano) że korespondencja strony, prowadzona jeszcze w 2001 r. z ówczesnym Starostą J. dotyczy właśnie tej decyzji. Tym bardziej, że strona w omawianym piśmie wskazuje na decyzję o warunkach zabudowy, a nie zadaje pytań odnośnie do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i sama przyznaje w piśmie k. 4 akt strona przyznaje, że o piśmie o numerze i dacie decyzji dowiedziała się przypadkowo od sąsiadów. Organ odwoławczy umożliwił skarżącej udowodnienie okoliczności terminowości złożenia podania, ale skarżąca żądanego dowodu mu nie przedstawiła, nie udowadniając także terminowości złożenia podania, z czego wywodzi skutek prawny. Dodać jeszcze można, że, w świetle wyżej przytoczonych poglądów doktryny i orzecznictwa, nawet gdyby organ wznowił postępowanie bez ustalenia, że wniosek został złożony bez uchybienia terminu, naruszył by zasadę trwałości decyzji ostatecznej, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Reasumując, skoro organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, a skarżąca (poza swoimi twierdzeniami) nie przedstawiła praktycznie żadnego dowodu na okoliczność, że zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 upsa.