II SA/Wr 488/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia 5 kwietnia 2006 r. Nr XLV/271/2006 w przedmiocie okresowego obniżenia ceny wody dla odbiorców wsi O. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 24 listopada 2005 r. Nr XXXIX/237/2005 Rada Gminy w W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1-3 i ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryfy cen wody i odprowadzenia ścieków sporządzonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na 2006 r. W dniu 5 kwietnia 2006 r. Nr XLV/271/2005 Rada Gminy w W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 29 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie okresowego obniżenia ceny wody dla odbiorców wsi O. W § 1 powyższej uchwały postanowiono: "obniżyć o 50% cenę wody, tj. do kwoty 1,125 zł za 1 m3 (cena netto) za II kwartał 2006 r. uchwaloną uchwałą Rady Gminy w W. z dnia XXXIX/237/2005 z dnia 24 listopada 2005 r. dla odbiorców wsi O. korzystających z dostawy wody z ujęcia wodnego w M." Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, złożył Wojewoda D. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na istotne przy wydaniu uchwały naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Organ nadzoru zauważył, iż wskazana w podstawie uchwały ustawa o gospodarce komunalnej nie może mieć zastosowania do regulowania kwestii cen wody, bowiem kwestię zaopatrzenia w wodę reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca regulacją szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę określa, na okres jednego roku, przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne (por. art. 20 ust. 1 ustawy) i taryfy te podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Organ nadzoru podniósł, iż ustawa ta w sposób wyczerpujący reguluje zasady i warunki zaopatrzenia w wodę, w tym również kwestię odpłatności za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Dodał, iż ustawa ta, jako lex specialis wyklucza możliwość stosowania przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Wojewoda zaznaczył, iż rada gminy może dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług różnicować ceny i stawki opłat określone w taryfie na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jednakże może to zrobić jedynie na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 20 ust. 3 ustawy). Organ nadzoru podkreślił, iż realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, w tej sytuacji odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Wojewoda wywiódł, iż zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym i naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, tj. normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Organ nadzoru stwierdził, że jeśli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Rada Gminy w W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu, iż już w piśmie z dnia 20 maja 2006 r. stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody D. z dnia 11 maja 2006 r. wskazała, iż zaskarżoną uchwałę podjęła na wniosek mieszkańców, odbiorców wody wsi O., bowiem ze względu na wyjątkowo długą zimę, bardzo niskie temperatury, jakie w tym czasie panowały, aby nie dopuścić do zamarznięcia wody w rurach wodociągowych, które są położone w ziemi, w warstwie przymarzania, odbiorcy wody byli zmuszeni przez okres zimy mieć bieżący przepływ wody w rurach, aby nie doszło do jej zamarznięcia i w związku z tym, że zużycie wody nie wynikało z potrzeb konsumpcyjnych odbiorców, a z potrzeb technologicznych należało uwzględnić większe zużycie wody i obniżyć dopłaty z tego tytułu. Rada podkreślił, iż nie zatwierdzała więc uchwałą z dnia 5 maja 2006 r. cen i opłat, tak jak to określają przepisy art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, a jedynie jednorazowo obniżyła opłatę dla określonych odbiorców, z określeniem wyżej podanej przyczyny i tylko za określony okres. Zauważyła, iż działanie takie, jako poprawne, potwierdzone jest m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Ka 1201/02), w którym to sąd orzekł, że rady gmin nie są uprawnione do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków uprawnienia rady ograniczają się jedynie do zatwierdzenia cen i stawek określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Rada podniosła, iż w tym wypadku, to nie przedsiębiorstwo występowało o zatwierdzenie stawek, a jedynie Rada Gminy na wniosek mieszkańców obniżyła zatwierdzoną wcześniej taryfę, na okres wskazany w uchwale i w związku z powyższym nie można mówić, że ma zastosowanie art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd uznał, że skarga Wojewody D. jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej. Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. Podstawową kwestią do rozważenia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy kompetencja Rady Gminy W. obejmowała uprawnienie do okresowego obniżenia ceny wody dla odbiorców wsi O. i czy ewentualną podstawą do podjęcia uchwały w tej sprawie mógł stanowić art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.) zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do obowiązkowych zadań gminy. Realizacja zadań określonych w ww. przepisach polega jednak co do zasady na podejmowaniu przez gminę czynności o charakterze organizatorskim zapewniających funkcjonowanie wodociągów. Samorząd może samodzielnie zdefiniować sposób realizacji takich zadań, który w szczególności może polegać na zapewnieniu funkcjonowania na terenie gminy przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw świadczących odpowiednie usługi na rzecz wspólnoty samorządowej. Samorząd nie jest w żadnym stopniu zobligowany do samodzielnego świadczenia usług tym zakresie ani do pozostawania właścicielem przedsiębiorstw świadczących takie usługi. Samorząd również jedynie pośrednio ma wpływ na wysokość cen i opłat za doprowadzenie wody oraz odprowadzenie ścieków. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, stanowiąca szczegółową i wyczerpującą regulację przedmiotowej kwestii, ogranicza rolę rady gminy jedynie do weryfikacji i zatwierdzenia taryf cen oraz stawek opłat za ww. usługi przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne (art. 24). Rada gminy nie jest uprawniona do samodzielnej zmiany taryf. Ewentualna zmiana taryf może bowiem jedynie nastąpić zgodnie z procedurą określoną w ww. przepisie. Z powyższego wynika, iż w dziedzinie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków organy jednostki samorządu terytorialnego przyznane im ustawą władztwo administracyjne (w tym wydawanie aktów administracyjnych) mogą wykorzystać jedynie w celu zorganizowania i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowych na danym obszarze, zaś w zakresie opłat i cen za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne granicą ingerencji administracyjnej jest procedura weryfikacji i zatwierdzenia taryf przedstawionych przez ww. podmiot. Pozostały zakres spraw wynikający ze stosunku łączącego przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne z odbiorcą ww. usług ma charakter cywilnoprawny (opiera się na umowie cywilnoprawnej). Niedopuszczalne jest zatem aby podmiot (organ administracji) nie będący stroną stosunku cywilnoprawnego ingerował w ten stosunek w sposób władczy i aktem generalnym np. zwalniał w całości lub w części jedną ze stron z obowiązku świadczenia na rzecz drugiej strony. Stronom stosunku cywilnoprawnego pozostawiono swobodę układania swoich wzajemnych relacji i rozwiązywania problemów powstałych w ramach istniejącego stosunku prawnego. Ogólne normy kompetencyjne organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą stanowić uprawnienia do ingerowania przez ww. organy w rozliczenia pomiędzy równymi sobie stronami stosunku cywilnoprawnego. Przenosząc powyższe rozwiązania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż podjęcie przez Radę Gminy W., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej uchwały o jednorazowym obniżeniu wcześniej zatwierdzonych taryf cen wody dla określonych odbiorców, stanowi niewątpliwie istotne naruszenie ww. przepisów. Podkreślenia wymaga fakt, iż Rada z jednej strony twierdzi, że działa w oparciu o ustawę o gospodarce komunalnej, gdy z § 1 skarżonej uchwały jednoznacznie wynika, iż w istocie zmieniła uchwałę z dnia 24 listopada 2005 r. Nr XXXIX/237/2005 w sprawie zatwierdzenia taryfy cen wody i odprowadzenia ścieków sporządzonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na 2006 r. (podjętą na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków), czyli faktycznie ustaliła nową cenę za wodę. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są upoważnione do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego tylko w razie braku regulacji szczególnej. Taką szczególną regulacją w kwestii ustalenia cen za wodę i odprowadzenie ścieków, wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, są przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. A zatem bezsprzecznie tylko ewentualnie w oparciu o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków mogłoby nastąpić obniżenie ustalonych taryf cen za wodę dla odbiorców wsi O. Zastosowanie przez Radę Gminy W. ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i podjęcie zaskarżonej uchwały, było więc w istocie "obejściem" przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Na marginesie zauważyć można, iż gmina posiada wiele innych instrumentów prawnych, które mogą posłużyć jej w realizowaniu wsparcia dla członków wspólnoty samorządowej, którzy znaleźli się w sytuacji takiej jak odbiorcy wody we wsi O. Nadto podkreślić należy, że sam przedmiot skarżonej uchwały jako "okresowe obniżenie ceny wody dla odbiorców wsi O." , budzi wątpliwości Sądu w określeniu charakteru tej uchwały (czy jest to decyzja? czy akt generalny?). Reasumując, stwierdzić należy, że zarówno podstawa do działania i samo działanie organu administracyjnego musi wynikać z obowiązujących przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.). W tym stanie faktycznym i prawnym, Rada gminy nie mogła w sposób samodzielny i dowolny, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, decydować o wysokości cen za zaopatrzenie w wodę. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając w oparciu o przepis art.147 § 1 i art.152 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 u.p.s.a