II SA/Wr 489/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. sprawy ze skargi E. i S. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł(słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 59 § 1, art. 58 § 1 w związku z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił S. B. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. Nr [...] nakładające na E. i S. B. karę w wysokości 60000 zł (sześćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku biurowo-socjalnego z funkcją mieszkalną zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że opisane powyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie zostało przez strony postępowania zaskarżone w ustawowo zakreślonym 7-dniowym terminie do wniesienia zażalenia, natomiast w dniu 30 kwietnia 2010r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek S. B. do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W dalszej części uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Ma ona zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych np. terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), a nie ma zastosowania do terminów materialno-prawnych. Następnie organ orzekający wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". W świetle orzecznictwa "kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa" (Kodeks postępowania cywilnego, Warszawa 1989, t. I, s. 274). W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Zgodnie z art. 41 Kpa strony postępowania oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania ww. obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Art. 58 § 1 i § 2 Kpa ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą jest wyżej opisane kryterium braku winy, drugą-wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, może zatem nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Ostatnią przesłanką jest natomiast dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności dla której był ustanowiony nieprzywracalny termin. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 58 § 2 "prośbę o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ odwoławczy rozpoznając wniosek strony o przywrócenie terminu stwierdził, że nie uprawdopodobniła ona okoliczności przesądzających o braku jej winy w uchybieniu terminu. Zdaniem organu okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca nie stanowią zgodnie z przepisami podstawy do przywrócenia terminu. W tym kontekście organ wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1998 roku sygn. akt I SA 1335/97, w którym wyrażono tezę, iż "sam fakt przebywania za granicą kraju, nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania". Ponadto zwrócił uwagę, iż strona, która zmienia tymczasowo miejsce pobytu winna ustanowić pełnomocnika, który podczas nieobecności strony, będzie działał w jej imieniu. W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle argumentów wnioskodawcy, nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane powyżej postanowienie wnieśli E. i S. B., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu obrazę art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że skarżący z własnej winy nie dochował terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w L. przy ul. P.[...]. W uzasadnieniu skargi E. i S. B. podnieśli, że "D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich rozważaniach pomija okoliczności faktyczne dotyczące sposobu doręczania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Skarżący zakwestionowali też zasadność przyjęcia w sprawie tzw. fikcji doręczenia, a ponadto zamieścili argumentację odnoszącą się do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. orzekającego o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący S. B. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu i dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że kwalifikując stwierdzone w tej sprawie, a opisane w dalszej części uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania jako takie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przyjął, że pojęcia "wynik sprawy" nie można ograniczać do rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 lub art. 124 § 1 kpa tzn. do sformułowania stanowiącego ten element strukturalny orzeczenia administracyjnego. Rozważając tę kwestię Sąd przyjął pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997r. (sygn. akt V SA 1512/96) i akceptującej go glosie J. Zimmermanna (OSP 1998, Nr 2, poz. 29), zgodnie z którym wynik sprawy to również zawarte w uzasadnieniu wyjaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania w danym stanie faktycznym konkretnego przepisu prawa materialnego lub prawa procesowego. Zaskarżone orzeczenie ma charakter procesowy, a jego podstawę prawną stanowił przepis art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 1 kpa. Wydane zostało na skutek prośby (wniosku) wniesionej przez S. B. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. Nr [...] wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. (Tak zostało zakwalifikowane pismo S. B. z dnia [...]r.) Wskazane w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia przepisy formalne regulują instytucję przywrócenia terminu, poprzez którą ustawodawca umożliwia zainteresowanemu podmiotowi zniesienie negatywnych skutków niezawinionego uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej warunkowanej czasowo. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny organu odwoławczego była prośba o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czyli zwyczajnego środka prawnego przysługującego na postanowienia w przypadkach wskazanych ustawowo. Postanowienie, do którego odnosiło się zażalenie zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane należącej do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze, podejmowane na jej podstawie przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 141 § 2 wskazanej powyżej ustawy procesowej "zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie". Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 kpa: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczeniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia zażalenia – stosownie do przywołanej powyżej reguły – jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie postanowienia, będącego później przedmiotem zażalenia. Niezachowanie terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności powoduje jej bezskuteczność, z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 kpa umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie zażalenia za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. Zgodnie z treścią przyjętego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 58 § 1 kpa "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Wynika z niego, że okolicznością warunkującą przywrócenie terminu jest jego uchybienie, co w przypadku zażalenia oznacza, że zostało wniesione po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. W procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, bowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Nie jest więc w żaden sposób dopuszczalne dokonywanie w toku postępowania administracyjnego jakiejkolwiek modyfikacji uregulowań prawnych w powyższym zakresie przy ocenie skuteczności doręczeń (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 106/08, Lex nr 506201). Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie organy właściwe w postępowaniu instancyjnym uznały, że doręczenie E. i S. B. postanowienia zaskarżonego przedmiotowym zażaleniem nastąpiło w trybie art. 44 kpa, przyjmującego tzw. fikcję doręczenia. Z treści pisma Sekretarza Powiatu L. z dnia [...] r. kierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wynika, że prób doręczenia dokonywał pracownik Starostwa Powiatowego w L., który – wobec niemożności doręczenia adresatom przesyłki w dniu [...] r. i w dniu [...] r. – umieścił każdorazowo adnotację o awizowaniu przesyłki, w dacie pierwszego doręczania pozostawił stosowne zawiadomienie, a przesyłka każdorazowo była zwracana do Starostwa na okres siedmiu dni, a po upływie drugiego siedmiodniowego okresu zwrócona do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazany wcześniej przepis art. 44 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy niemożliwe jest doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 kpa, które regulują – odpowiednio – doręczenie bezpośrednie pism osobom fizycznym oraz doręczenie zastępcze i stanowi, że: §1. 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Niezależnie od tego, że przepisy wykonawcze dotyczące doręczeń pism urzędowych wymagają doręczania ich indywidualnie, czyli każdej ze stron (adresatów) oddzielnie, to należy zwrócić uwagę, że przywołany przepis nie uwzględnia możliwości pozostawiania pisma w urzędzie starostwa i wynika to zapewne z racjonalnego działania ustawodawcy, który normując ten tryb doręczenia przyjmował w założeniu najmniej uciążliwy dla adresata pisma sposób jego odbioru, w tym dostępność czy raczej bliskość siedziby gminnej jednostki organizacyjnej lub placówki pocztowej. Tryb ten zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i w orzecznictwie traktowany jest w sposób szczególnie rygorystyczny. Z prezentowanych w odniesieniu do omawianego przepisu poglądach, które Sąd w składzie orzekającym podziela, wynika, że samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym biurze pocztowym lub urzędzie właściwej gminy przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tyko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 2 art. 44 kpa. (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt I SA/Op 314/07, Lex nr 437617; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2000). Istotne w tych okolicznościach jest, że na znajdującym się w materiale sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia wcześniej opisywanego, brak jest wymaganych adnotacji o miejscu i czasokresie złożenia przesyłki, miejscu pozostawienia zawiadomienia o tym i podpisu osoby dokonującej doręczenia. Niezachowanie tych wymogów wyłącza możliwość uznania, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. Nr [...] zostało doręczone, co oznacza, że termin do wniesienia zażalenia na to orzeczenie nie rozpoczął biegu. W ocenie Sądu – akceptującego stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tej kwestii – w warunkach powyżej opisanych, czyli w przypadku bezskutecznego (wadliwego) doręczenia bezprzedmiotowa jest prośba o przywrócenie terminu, bowiem nie zaistniało uchybienie terminu (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2009r., sygn. akt III SA/Łd 12/09, Lex nr 565714). Dodatkowo należy też wyjaśnić, że orzeczenie doręczone niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w istocie nie doręczone narusza zasadę zawartą w art. 109 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa, zgodnie z którą decyzję lub postanowienie doręcza się stronom na piśmie. Takie orzeczenie nie istnieje w obrocie prawnym i nie wiąże adresatów, bowiem dopiero jego doręczenie (lub ogłoszenie w ustawowo określonych przypadkach) stanowi jego wprowadzenie do obrotu prawnego. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007r.; sygn. akt I GSK 268/07, Lex nr 467294; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006.) Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło uchybienie terminu a zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, o orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Rozpoznając sprawę ponownie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w postępowaniu zażaleniowym uwzględnić uwagi i ocenę Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku rozważyć możliwość merytorycznego orzekania w odniesieniu do zażalenia i stosownie do tego podjąć czynności orzecznicze. H.B.14.12.2010r.