II SA/Wr 493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi I. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r.; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie własne orzekające o zwróceniu skarżącemu wniosku o ustalenie, że dokonana przez wójta aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy, jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wójt Gminy K. powołując się na art. 72 ust. 1 i 3 pkt 3a u.g.n. (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił I. w P. opłatę roczną w wysokości odpowiadającej 1% ceny nieruchomości podanej w operacie szacunkowym. Jak wskazał wójt, z dniem 1 lipca 2000 r. nieruchomość z mocy prawa stała się własnością gminy i przestały stosować się do niej przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Organ odwoławczy zwrócił wniosek, wskazując jako właściwy do jego rozpatrzenia sąd powszechny. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że (zdaniem kolegium) oświadczenie wójta stanowiło czynność zmierzającą do ustalenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś wypowiedzenie przewidziane w art. 78 u.g.n. Nie zachodziła więc czasowa niedopuszczalność drogi sądowej do rozpoznania tej sprawy cywilnej, jak w przypadku aktualizacji opłaty. W ocenie kolegium w niniejszej sprawie nie została wcześniej określona w umowie lub decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego - stosowna opłata. Skarżący stał się użytkownikiem wieczystym działek opisanych w części wstępnej uzasadnienia, z mocy prawa na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.). Nie zostały wówczas określone ani cel, na który nieruchomość była oddana, ani wysokość stawki procentowej opłaty, ani też wysokość opłaty w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata z tytułu wieczystego użytkowania była bowiem poddana reżimowi ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i zgodnie z art. 17b ust. 2 tej ustawy opłata była równa cenie 20 kg żyta z hektara przeliczeniowego. Nabycie prawa własności nieruchomości przez gminę zostało potwierdzone decyzją wojewody z dnia [...] r. i z tą chwilą odpadła podstawa prawna dotychczasowej opłaty, a jednocześnie powstała konieczność ustalenia wysokości opłaty w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 18a ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Do tej pory nie nastąpiło ustalenie opłaty rocznej. Wójt powołał się na przepisy dotyczące ustalenia opłaty rocznej. Nie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości. Nie można więc mówić o aktualizacji opłaty rocznej, skoro jej rozmiar nie został jeszcze ustalony. W ocenie organu, w sprawie ustalenia po raz pierwszy opłaty rocznej organ nie ma kompetencji do rozstrzyganie sporu stron i dlatego zastosował art. 66 § 3 k.p.a. Skargę na to postanowienie wniósł użytkownik wieczysty. W skardze podniesiono argumenty zbieżne z tymi, wyartykułowanymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. We wnioskach skarga zmierza do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanych orzeczeniach. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 350/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi I. w P. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu w przedmiocie zwrotu wniosku. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia sąd ten uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że w każdym przypadku ustalania opłaty rocznej, nawet od początku, czy jedynie jej zmiany, stosuje się do załatwienia tej sprawy cywilnej procedurę zakładającą wyczerpanie instytucji prawnej przedsądu, co dopiero otwiera drogę postępowania sądowego. Postuluje się przy tym, aby kolegium raczej wydawało przy załatwianiu tej sprawy w pierwszej fazie rozstrzygnięcia merytoryczne, co umożliwia stronom przeniesienie ewentualnego sporu do sądu powszechnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 33 § 1 oraz art. 91 § 1, art. 109 i art. 142, w związku z art. 12 ustawy p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie rozprawy i wydanie wyroku, pomimo niepowiadomienia o postępowaniu sądowym uczestnika na prawach strony - Gminy K., a w konsekwencji pozbawienie jej możliwości obrony swych praw, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub zastosowanie, to jest: - art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 221 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej "u.g.n.", poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe do rozpatrzenia w charakterze przedsądu wniosku użytkownika wieczystego kwestionującego oświadczenie właściciela nieruchomości o ustaleniu wysokości opłaty rocznej, 3) naruszenie przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - p.p.s.a., w związku z art. 66 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że kolegium nie wzięło pod uwagę dodatkowych żądań sformułowanych w podaniu i bezzasadnie zwróciło podanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym brała również udział w charakterze strony - Gmina K. i jako właściciel nieruchomości powinna mieć zapewnioną możliwość ochrony swojego interesu prawnego. Kolegium stwierdziło także, iż sąd dokonał w istocie rozszerzającej wykładni przepisów art. 77-81 u.g.n., a w szczególności art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i 2, przesądzając jednoznacznie, że w zakresie desygnatów pojęciowych "aktualizacji" opłaty rocznej mieści się nie tylko przypadek zmiany wysokości opłaty spowodowanej zmianą wartości rynkowej nieruchomości, jak to expressis verbis wynika z art. 77 ust. 1 u.g.n., ale także przypadek ustalenia wysokości opłaty rocznej (określanej dotychczas na podstawie przepisów odrębnych) w celu dostosowania jej wysokości do przepisów u.g.n. Logiczną konsekwencją zaprezentowanego przez sąd stanowiska jest stwierdzenie, że ustalenie wysokości opłaty rocznej w okolicznościach konkretnej sprawy powinno nastąpić w formie wypowiedzenia, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.g.n., od którego użytkownikowi przysługuje wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., a następnie możliwość przeniesienia sprzeciwem sporu na drogę przed sądem powszechnym (art. 80 ust. 1 u.g.n.). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do pozbawienia uczestnika postępowania możliwości obrony swoich praw. Nadto w motywach rozstrzygnięcia NSA dodał, że nie budzi wątpliwości, iż spory na tle opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych. Gmina K. działa jako właściciel nieruchomości obciążonej prawem wieczystego użytkowania. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest niezbędnym etapem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, gdzie będzie się on toczył pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości. Oczywistym więc jest, że oba te podmioty są stronami postępowania przed kolegium. Wniesienie skargi, które Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za skuteczne, uruchomiło postępowanie przed tym sądem, co w konsekwencji prowadzi do stosowania w tej sprawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 32 i 33 § 1 ustawy podmiot, który brał udział w postępowaniu przed organem administracji publicznej, chociaż nie wniósł skargi, to jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Nie powinno budzić wątpliwości, iż właściciel nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu toczącym się na kanwie realizacji jego uprawnień właścicielskich. W niniejszym postępowaniu przed sądem I instancji nie brała udziału Gmina K.. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż nie była powiadomiona o terminie rozprawy, nie został jej również doręczony odpis wyroku z uzasadnieniem, który został sporządzony z urzędu. Gmina nie wiedziała o toczącym się postępowaniu przed sądem i nie brała w nim udziału. Sytuacja taka została spowodowana naruszeniem przez sąd I instancji stosownych przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia uczestnika postępowania na prawach strony, możliwości obrony swoich praw. Stanowi to przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji nie można oceniać merytorycznie wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku sądu I instancji, a co za tym idzie, odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę, w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Należy przypomnieć, ze sądy administracyjne dokonują kontroli, zaskarżonych do nich, zapadłych w toku postępowania administracyjnego orzeczeń pod kątem legalności (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy a dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Nadto w rozpoznawanej sprawie należy jeszcze dodać, że (o czym już była mowa wcześniej) sprawa jest rozpoznawana po raz drugi przez sąd pierwszej instancji, wobec uchylenia poprzedniego wyroku w trybie instancyjnym. Zatem ma tu także zastosowanie przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012.270)., stosownie do którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co zaś w sprawie najistotniejsze, należy odnieść się przede wszystkim do uzasadnienia sądu drugiej instancji, który wprost w motywach swego orzeczenia podniósł, że nie budzi wątpliwości, iż spory na tle opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych, a postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest niezbędnym etapem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, gdzie będzie się on toczył pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości. Niezależnie od tego w kontrolowanym postępowaniu trzeba wskazać, że, jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych w kwestii sporów, dotyczących opłat za użytkowanie wieczyste tych samych nieruchomości gruntowych, między tymi samymi podmiotami toczyło się już co najmniej dwukrotnie postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. i w toku wcześniejszych postępowań organ wydawał merytoryczne orzeczenia(vide akta II SA/Wr 494/13). Jak wskazują akta administracyjne, także składy orzekające w tamtych sprawach były zbieżne. Nadto w orzeczeniach tych kolegium przy określaniu rozmiaru opłaty rocznej przywoływało art. 83 w zw. z art. 221 u.g.n. Prawo użytkowania wieczystego powstało pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, zaś odpłatność była wtedy w określony sposób ustalona, tyle że wymagała zmiany przez dostosowanie jej wysokości do unormowań u.g.n. W konsekwencji sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane postanowienie nie powinno pozostać w obrocie prawnym. Spory w zakresie opłat toczyły się pomiędzy właścicielem (Gminą K.) i użytkownikiem wieczystym działek (I.). I tak w zw. z pismem z dnia 20 grudnia 2007 r., skierowanym przez Wójta Gminy K. do użytkownika wieczystego, wypowiadającym mu wysokość dotychczasowej opłaty rocznej (które powołuje w podstawie prawnej art. 78 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i w zw. z zawiadomieniem z tej samej daty, w którym jako podstawę prawną organ wykonawczy gminy przywołuje art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 4, art. 72 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, SKO przeprowadziło postępowanie merytoryczne. Przywołując z kolei w podstawie prawnej swego orzeczenia z dnia [...] r. - Nr [...] - art. 81 w zw. z art. 221 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oddaliło wniosek. Następnie orzeczeniem z tej samej daty o numerze [...], przywołując z kolei w podstawie orzeczenia art. 78 ust. 1, ust. 3 i art. 79 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekło, że aktualizacja jest nieuzasadniona. W tym miejscu można przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 78 ustawy, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. 2. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. 3. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właściwemu organowi. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie. 4. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku nie złożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Przepis art. 79 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei w pierwszym, przytaczanym orzeczeniu kolegium procedowało na postawie art. 81 ustawy. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania orzeczenia) użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. W razie odmowy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 79 i art. 80 stosuje się odpowiednio. 2. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na użytkowniku wieczystym. 3. W przypadku oddalenia wniosku przez kolegium obowiązuje opłata dotychczasowa. 4. Ustalona w wyniku prawomocnego orzeczenia kolegium lub ugody zawartej przed kolegium nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym użytkownik wieczysty zażądał jej aktualizacji. 5. Przepisy ust. 3 i 4 stosuje się odpowiednio, jeżeli sprawę rozstrzygnięto prawomocnym wyrokiem sądu lub zawarto ugodę sądową, w następstwie wniesienia sprzeciwu. Z kolei w myśl art. 221 (w brzmieniu jak w dacie orzeczenia) przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3 %. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. 2. Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. 3. Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości. Jest zatem niezrozumiałe z jakiego względu organ obecnie postąpił inaczej. Jeśli nawet SKO uznało, że piśmie z 18 grudnia 2009 r. organ wykonawczy gminy przywołał błędną podstawę prawną, to nie zwalniało to organu od działania we właściwy sposób. Konkludując sąd stwierdza, że uchylenie się przez kolegium od merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu prowadzonym na wniosek było niewłaściwe. Organ obowiązany był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące zasadności wniosku w zakresie wszystkich jego żądań oraz w nawiązaniu do pełnej podstawy faktycznej przytoczonej przez skarżącego. Po wyznaczeniu rozprawy "w sprawie aktualizacji opłaty rocznej" skarżący konsekwentnie twierdził, że powinien zostać zwolniony z opłaty w całości Dokonując zatem zwrotu wniosku, organ uchylił się od rozpatrzenia sporu pomiędzy stronami również w zakresie omawianej tutaj istotnej przesłanki ustalenia wysokości opłaty. W tym stanie rzeczy, uwzględniając istotne naruszenie art. 66 § 3 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.