II SA/Wr 493/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. J. S. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 652/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Pismem z 29 kwietnia 2020 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody w postępowaniu administracyjnym z jego wniosku z dnia 8 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wyrokiem z 17 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 652/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych; V. dalej idącą skargę oddalił; VI. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 2 października 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, doręczył 9 października 2020 r. Wojewodzie odpis wyroku z 17 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 652/20 ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zwrócił akta sprawy. Pismem z 12 października 2020 r. strona zwróciła się o wykonanie wyroku przez załatwienie sprawy. Pismem z 19 listopada 2020 r. strona ponownie wezwała organ do wykonania wyroku informując, że w przeciwnym razie skieruje skargę na niewykonanie wyroku. W dniu 22 stycznia 2021 r. do Wojewody wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na niewykonanie wyroku z 17 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 652/20. Decyzją z 17 lutego 2021 r. znak SOC-LPI.6151.1.5058.2019.APO organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 17 lutego 2022 r. W skardze z dnia 18 stycznia 2021 r. skarżący wniósł o: 1. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3 000 zł, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej wysokości 1 500 zł, 4. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Stosownie do treści art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2021) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a. mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17). Powołany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby strona mogła wnioskować do Sądu o wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma strony z dnia 12 października 2020 r. i z dnia 19 listopada 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku, przez załatwienie sprawy. Bezspornie również wyrokiem z 17 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 652/20, Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na bezczynność organu w postępowaniu i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 14 dni. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi 9 października 2020 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy. Organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 17 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 652/20 miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy było znaczne. Zwrócić należy uwagę, że odpis wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy Sąd doręczył organowi 9 października 2020 r. Termin na wykonanie wyroku upływał więc 23 października 2020 r. Tymczasem organ zakończył postepowanie stosowną decyzją dopiero 17 lutego 2021 r., po otrzymaniu wezwania do wykonania wyroku oraz złożeniu skargi do Sądu na jego niewykonanie. Nie może stanowić wytłumaczenia dla niewykonania przez organ wyroku, podnoszone przez organ, nieprzedłożenie przez stronę dokumentów umożliwiających udzielenie zezwolenia. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi dla Sądu podstawę do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej dlatego przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało stronie wolność przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wybór miejsca zamieszkania i pobytu, jak też wolność wyboru miejsca pracy. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd uwzględnił długi okres niewykonywania wyroku Sądu przez organ ale wziął również pod rozwagę, że w związku z bezczynnością organu wyrokiem, którego niewykonanie było przedmiotem niniejszej skargi, Sąd przyznał już na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 200 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku.