II SA/Wr 495/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego stodoły oddala skargę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W. (dalej w skrócie DWINB) zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. (dalej zwanej stroną lub skarżącą), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej w skrócie PINB) Nr [...] z dnia 12 marca 2013 r. nakładające na współwłaścicieli nieruchomości, zlokalizowanej na działce nr 66 przy ul. L. [...] w miejscowości T., gmina Ż., obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku stodoły, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2013 r., w pozostałej zaś części utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Przedstawiciele PINB w dniu 5 stycznia 2012 r., podczas przeprowadzania, na potrzeby odrębnej sprawy toczącej się przed organem stopnia powiatowego, oględzin na działce nr [...] w T. zwrócili także uwagę na zły stan techniczny budynku stodoły na tejże działce. W protokole stwierdzono, że w przedmiotowym budynku zawaleniu uległa część połaci dachowej wraz ze ścianą szczytową wschodnią, tym samym tworząc, poprzez niestabilność konstrukcji więźby dachowej oraz spadające dachówki, zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników obiektu. PINB w dniu 23 kwietnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego części stodoły na działce nr [...] przy ul. L. [...] w T., gmina Ż., wskazując jako strony postępowania współwłaścicieli budynku – skarżącą M.K. oraz J. F. (dalej zwanego uczestnikiem). W toku postępowania strony złożyły wyjaśnienia, a następnie w dniu 25 października 2012 r. przeprowadzono oględziny, w ramach których sporządzono protokół oraz wykonano kilkanaście zdjęć obrazujących istniejący stan faktyczny. Podczas oględzin ustalono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest m. in. poniemiecki budynek stodoły wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, posiadający dach dwuspadowy kryty dachówką ceramiczną - karpiówką, w którym część połaci dachowej od strony wschodniej uległa zawaleniu. Stan konstrukcji więźby dachowej oceniono jako bardzo zły: widoczne ślady korozji biologicznej, przegnicia, braki elementów konstrukcyjnych oraz ugięcia na całej jej długości. Ustalono także, że budynek z uwagi na brak izolacji poziomej przeciwwodnej i tynków posiada zawilgoconą i zmurszałą cegłę, w której ponadto występują ubytki. Stwierdzono, że ogólny stan techniczny całości budynku jest zły, przez co stwarza on realne zagrożenie dla utraty życia, zdrowia i mienia ludzkiego, ponieważ grozi zawaleniem. Przedstawiciele organu nadzoru budowlanego ustalili także, że omawiany budynek stodoły jest nadal użytkowany, gdyż znajdowały się w nim m. in. słoma i sprzęty rolnicze. Obecny podczas oględzin uczestnik poinformował, że nie użytkuje budynku stodoły oraz zadeklarował chęć dokonania rozbiórki stodoły w całości lub w części na zasadach współfinansowania z drugim współwłaścicielem. Z kolei skarżąca, po stawieniu się na wyznaczone oględziny, odmówiła udziału w nich z powodu nieskutecznego, jej zdaniem, zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu, ponieważ na egzemplarzu zawiadomienia z dnia 12 września 2012 r. wpisano, że oględziny odbędą się "na działce nr [...] przy ul. L. [...] w miejscowości T." zaś prawidłowo powinno być: "na działce nr [...] przy ul. L. [...] w miejscowości T.". W następnej kolejności PINB pismem z dnia 29 października 2012 r. dokonał sprecyzowania przedmiotu postępowania zawiadamiając, iż sprawa dotyczy złego stanu technicznego całości budynku stodoły na działce nr [...] przy ul. L. [...] w T., a nie jedynie jej części. PINB w dniu 29 października 2012 r. zwrócił się do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej w skrócie DWKZ) z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie, w tym wydanie opinii dotyczącej dopuszczalności rozbiórki omawianego budynku stodoły. W odpowiedzi w dniu 23 listopada 2012 r. wpłynęło pismo DWKZ, w którym poinformowano, że nie wnosi się uwag do ewentualnej rozbiórki rzeczonego budynku. W czasie rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 1 marca 2013 r., skarżąca poinformowała, że nie wyraża zgody na dokonanie rozbiórki budynku stodoły, ponieważ użytkuje przedmiotowy budynek (składowane są w nim m. in. płody rolne oraz sprzęty rolnicze) i jest on dla niej niezbędny do prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego. Uczestnik postępowania zeznał z kolei, że nie użytkuje omawianego budynku stodoły (nie korzysta z niego w żaden sposób od około 20 lat) oraz wyraził zgodę na dokonanie rozbiórki stodoły w całości lub w części. Współwłaściciele poinformowali, że posiadają świadomość konieczności przeprowadzenia remontu stodoły, przy czym uczestnik wskazał, że gotów jest ponieść koszty sporządzenia oceny technicznej i późniejszego remontu budynku, ale jedynie na zasadach partycypacji w kosztach, co wynika ze współwłasności nieruchomości. Skarżąca opowiedziała się za wyremontowaniem stodoły, tj. poinformowała, że domaga się wyremontowania stodoły, zaznaczając przy tym, że PINB nie jest organem władnym do decydowania o sposobie pokrycia kosztów remontu. PINB postanowieniem Nr [...] z dnia 12 marca 2013 r., na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej w skrócie u.p.b.) oraz art. 123 k.p.a., nałożył na oboje współwłaścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku stodoły do dnia 31 maja 2013 r., wskazując przy tym, że koszty tej oceny ponoszą zobowiązani do jej dostarczenia, zaś ocena winna zawierać: 1) ocenę stanu technicznego odzwierciedlającą stan aktualny, 2) wskazanie występujących nieprawidłowości wraz z podaniem przyczyn ich powstania, 3) podanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z normami i przepisami prawa budowlanego, 4) wnioski i zalecenia. W uzasadnieniu organ stopnia powiatowego podniósł, iż całość budynku stodoły znajduje się aktualnie w złym stanie technicznym i na bardzo wysokim poziomie degradacji technicznej, wskazującym na długotrwałe niedopełnianie przez jego współwłaścicieli obowiązków, nałożonych przepisami Prawa budowlanego. Fakt niedopełnienia tych obowiązków obliguje organ do prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie występujących nieprawidłowości. Zdaniem PINB nałożenie na współwłaścicieli budynku stodoły obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanowić będzie podstawę do wydania w dalszych krokach decyzji zmierzającej do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy PINB jest organem władnym do decydowania o sposobie pokrycia kosztów remontu, organ I instancji wyjaśnił, że obowiązek wymieniony w przedmiotowym postanowieniu nakładany jest solidarnie na obydwoje współwłaścicieli budynku, ponieważ zgodnie z art. 61 u.p.b. to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła o jego uchylenie w całości podnosząc, iż jest ono niezasadne, gdyż został naruszony przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. W uzasadnieniu wskazano, ze brak było podstaw do nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentacji technicznej skoro po pierwsze- nie było wątpliwości co złego stanu technicznego budynku, po drugie nie wiadomo w jakim postępowaniu dowodem miałaby być żądana ocena techniczna, a po trzecie- organowi wiadomym jest, że współwłaściciele pozostają w wieloletnich konflikcie (od 7 lat trwa postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności nieruchomości), dlatego też o jakiejkolwiek formie współpracy między nimi, czy współfinansowaniu wydatków na sporządzenia oceny, nie może być mowy. DWINB uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia 25 kwietnia 2013 r. podniósł, iż wynikające z art. 81 c ust. 2 u.p.b. uprawnienie żądania dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono również, iż zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nie kształtuje praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Niniejsze postanowienie stanowi etap postępowania wyjaśniającego, a od jego wyników, tj. stwierdzenia ewentualnych uchybień bądź ich braku, uzależniony jest dalszy byt prowadzonego postępowania administracyjnego. Po dostarczeniu przez współwłaścicieli wymaganej oceny technicznej organ nadzoru budowlanego podejmie stosowną decyzję w oparciu o przepisy u.p.b. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności protokół z oględzin, uprawniał organ I instancji do wydania postanowienia mającego oparcie w przepisie art. 81 c u.p.b. Wyniki przedłożonej dokumentacji pozwolą organowi I instancji podjąć dalsze kroki, zmierzające do wyjaśnienia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdzono, iż pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśniono zwłaszcza, że oczywistym jest, iż żądanie przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego budynku stodoły stanowić będzie dowód w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie złego stanu technicznego całości budynku rzeczonej stodoły (zawiadomienie z dnia 23 kwietnia 2012 r., doprecyzowane pismem z dnia 29 października 2012 r.). Ponadto kwestia konfliktu faktycznego i prawnego w jakim pozostają od kilku lat współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, a tym samym brak współpracy między nimi i brak możliwości współfinansowania wydatków na sporządzenie oceny, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcia wydawane przez organ nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego rozpatrują sprawę w oparciu o przepisy prawa materialnego - ustawa Prawo budowlane, dlatego też kwestia ewentualnego braku współpracy między współwłaścicielami nie podlega badaniu przez organ nadzoru budowlanego i nie ma wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślono przy tym, iż w postępowaniu dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego będącego współwłasnością, przy braku formalnego podziału określającego zakres użytkowania obiektu, podmiotem zobowiązanym do wykonania określonych obowiązków jest właściciel (w przypadku zaś współwłasności wszyscy współwłaściciele) lub zarządca obiektu budowlanego. Ewentualne roszczenia co do kosztów poniesionych w związku z wykonanymi obowiązkami winny być rozstrzygane przez sądy powszechne, gdyż są to sprawy z zakresu prawy cywilnego. W ocenie DWINB zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o właściwą podstawę prawną, a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ I instancji podstawie prawnej. Ponieważ przesłanki zastosowania takiego sposobu rozstrzygnięcia ustalone zostały w sposób niesporny, w postępowaniu zażaleniowym uznano, że skarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe pozostaje w obrocie prawnym. Organ zażaleniowy korzystając z możliwości reformacyjnych przyznanych mu przez dyspozycję przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz mając na względzie zapis art. 8 k.p.a. zmienił jedynie termin wykonania obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem z uwagi na upływ części terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części utrzymującej w mocy poprzedzające je postanowienie, powtórzyła zarzuty i ich uzasadnienie prezentowane we wcześniejszym zażaleniu. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie DWINB, którym utrzymano w mocy postanowienie PINB w części odnoszącej się do nałożenia, na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku dostarczenia oceny technicznej. Wskazany przepis, umiejscowiony w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego" znajduje zastosowanie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98, "przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. Rozpoczynając rozważania należy zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdy budynek gospodarczy (stodoła), będący we współwłasności i współposiadaniu dwóch różnych osób fizycznych (skarżącej i uczestnika), co do którego nie przeprowadzono prawnego podziału do użytkowania, znajduje się w złym stanie technicznym. Jednakże co istotne w sprawie, a czego w zasadzie skarżąca nie kwestionowała, przedmiotowy budynek był w różnym stopniu zniszczony, gdyż część budynku faktycznie będącą w jej posiadaniu była nadal użytkowana gospodarczo, natomiast część zajmowana przez uczestnika była opuszczona i znajdowała się w stanie ruiny. Ta szczególna sytuacja wymagała w ocenie Sądu odpowiedniego stanowiska organu nadzoru budowlanego zajętego w jednym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie złego stanu technicznego całego budynku stodoły. Zwrócić należy uwagę, iż początkowo organ wszczął postępowanie wyłącznie w sprawie złego stanu technicznego części stodoły, ale po przeprowadzeniu oględzin w dniu 25 października 2012 r. rozszerzył je na całość przedmiotowego budynku (pismo z dnia 29 października 2012 r.). Zdaniem Sądu w przypadku zróżnicowanego stanu technicznego poszczególnych części budynku stodoły, który stanowi jedną całość konstrukcyjno- budowlaną, przed organem nadzoru budowlanego rysuje się możliwość rozstrzygnięć idących w dwóch kierunkach, bądź to mianowicie w stronę nakazu całkowitej lub częściowej rozbiórki tego budynku (art. 67 ust. 1 u.p.b.), bądź też nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). W wyborze jednej z tych ścieżek organ nadzoru budowalnego nie może kierować się dowolnością. W judykaturze, jak i w doktrynie, dominuje pogląd, iż przesłankami do nakazania rozbiórki jest ustalenie przez organ, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Odnosi się to nie tylko do obiektywnej niemożności doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego, ale również do braku zamiaru właściciela lub zarządcy doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki może być zatem wydana dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego celem jest również ustalenie czy właściciel lub zarządca obiektu planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i czy zapewnienia te są miarodajne. Stanowisko powyższe znajduje pełne oparcie w treści § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043, dale jako rozp. MI), który nakazuje organowi ustalenie przyczyn niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, a także w dalszym § 6 tego rozporządzenia jednoznacznie stanowiącym, iż na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Z kolei przywołany powyżej art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania w drodze decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nakazu usunięcia w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Pomocny przy wyborze kierunku rozstrzygnięcia są zatem przepisy art. 81 c ust. 1 i 2 u.p.b. pozwalające żądać od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, jak też, co istotne w niniejszej sprawie, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, umożliwiające nałożenie, w drodze zaskarżalnego postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Tak wykreowana sytuacja pozwala jednoznacznie na przyjęcie, iż mieliśmy do czynienia z uzasadnionymi wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż organ powiatowy prawidłowo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej złego stanu technicznego stodoły skorzystał z uprawnienia do wezwania współwłaścicieli do dostarczenia oceny technicznej. Odnosząc się do trzeciego z zarzutów skarżącej wskazać należy, iż obowiązek dostarczenia w odpowiednim terminie oceny technicznej obiektu budowlanego spoczywa przede wszystkim ma właścicielu. W przypadku gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności to obowiązek taki obarcza niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli. Jak wynika to z ogólnych regulacji cywilnych istotą współwłasności tej samej rzeczy jest bowiem to, że przysługuje ona niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k.c.), zaś każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.). Wyraźnie należy podnieść, że nakładając na współwłaścicieli obowiązek, wynikający z art. 81 c ust. 2 u.p.b., organ nie może kierować się np. wielkością udziałów we współwłasności. Rozstrzygnięcie to nie może być również uzależnione od ustalenia, który ze współwłaścicieli obiektu budowlanego przyczynił się w większym lub mniejszym stopniu do określonego stanu technicznego obiektu. Ewentualne rozstrzyganie sporu co do stopnia zawinienia poszczególnych współwłaścicieli w kwestii niewypełnienia obowiązku dbania o właściwy stan techniczny obiektu budowlanego i dochodzenie odszkodowania z tego tytułu może być poddane ocenie właściwego sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt SA/Sz 1673/02). Z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.