II SA/Wr 497/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki gołębnika I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego adwokat należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie w łącznej kwocie 383zł / w tym podatek VAT w kwocie 66zł/ z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Decyzją z dnia [...] organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanego gołębnika stanowiącego nadbudówkę nad budynkiem gospodarczym. Wyrokiem z dnia 9.05.2006r. tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Pismem z dnia 1.02.2007r. organ na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) wezwał skarżącego do dobrowolnego wykonania obowiązku, nakazał uiścić koszty upomnienia i uprzedził o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] organ na podstawie art. 119, art.121 i art. 122 oraz art. 64a§1 pkt 1 cyt. ustawy nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego, wzywając go ponadto do uiszczenia tej grzywny i opłaty oraz wykonania obowiązku rozbiórki pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W zażaleniu skarżący zarzucił, że nie jest go stać na uiszczenie grzywny, gdyż cała jego czteroosobowa rodzina nie ma stałych dochodów, utrzymuje się jedynie z zasiłków pomocy społecznej w kwotach 300 - 400 zł miesięcznie. Ponadto kwestionował zasadność decyzji nakazującej rozbiórkę. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem badania nie mogła być zasadność decyzji o rozbiórce. Organ wyraził pogląd prawny, że nałożenie grzywny ma charakter związany zgodnie z treścią art. 122§ 2 ustawy, tj. najpierw organ powinien nałożyć grzywnę, a dopiero w dalszej kolejności stosować wykonanie zastępcze. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu, w szczególności że nadal znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, podjął bowiem pracę ale z wynagrodzeniem około 500 zł miesięcznie, czyli po około 100 zł na członka rodziny i zmuszony jest korzystać z pomocy materialnej sąsiadów. Nadal też kwestionował zasadność nakazu rozbiórki i stosowanie wobec niego ustawy z 1966r., podczas gdy to ustawa obowiązująca od 11 lipca 2003r. zezwalała mu na wybudowanie gołębnika bez zgłoszenia. Podkreślił niesprawiedliwość ścigania go za wybudowanie gołębnika o powierzchni 6m², gdy ten sam organ odstąpił od ścigania sąsiada, który doniósł o wybudowaniu gołębnika, a sąsiad ten wybudował samowolnie dom mieszkalny o powierzchni około 150 m². W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954) reguluje procedurę przymusowego wykonania określonych obowiązków, w szczególności obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W postępowaniu egzekucyjnym nie podlega badaniu zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29§ 1 ustawy), o ile nie zgłoszono zarzutów (art.33) w tym zakresie, a przy tym o treści odpowiadającej odpowiednim podstawom zarzutów. Dlatego też ani organy orzekające w nin. sprawie egzekucyjnej, ani też Sąd orzekając w granicach tej sprawy (art. 135 p.p.s.a.) nie był uprawniony do oceny prawidłowości stosowania przepisów Prawa budowlanego i wydania nakazu rozbiórki wobec skarżącego. Pozostawał do oceny charakter prawny i zasadność środka prawego złożonego przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wiadomo w stosunku do postanowienia o nałożeniu grzywny zobowiązanemu przysługują środki prawne w postaci zarzutów oraz zażalenia. O ile zobowiązany kwestionuje zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego, to wnosi zarzuty ( art. 33 pkt 8 ustawy), o ile zaś nie kwestionuje samego nałożenia grzywny, lecz ma wobec grzywny inne zastrzeżenia, to wnosi zażalenie (art. 122§3 ustawy). Należy przypuszczać, że dla skarżącego to rozróżnienie nie było wystarczająco zrozumiałe, ale tez w praktyce sądowej na tle art. 121 ustawy ścisłe rozgraniczanie obu środków nie jest potrzebne, skoro sądy administracyjne niejednokrotnie postulowały stosowanie art. 7 § 2 ustawy przy ocenie zasadności skarg dotyczących postanowień o nałożeniu grzywny wydanych po rozpoznaniu zażalenia na samą grzywnę (patrz przykładowo wyrok NSA z 25.07.2006r. II OSK 463/05 Lex nr 266471). Przy ocenie środka prawnego skarżącego jako zażalenia na grzywnę, jego zasadność byłaby wątpliwa, bowiem swoją argumentacją skarżący potwierdzał celowość zastosowanego środka egzekucyjnego. Skarżący miał prosty sposób na uniknięcie zapłacenia grzywny w postaci wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125§1 ustawy). Dlatego chyba powszechnie przyjmuje się, że możliwości finansowe zobowiązanego nie powinny mieć znaczenia przy ustaleniu wysokości grzywny. Wymierzając grzywnę w ogóle organ powinien kierować się celowością zastosowania tego środka (art. 119§ 2 ustawy), zaś określając jej wysokość w ramach uznania administracyjnego, powinien prawidłowo stosować art. 18 ustawy w związku z art. 7 i art. 107§3k.p.a. Właśnie konieczność stosowania art. 119§ 2 ustawy sprawia trudność przy próbie ścisłego rozróżnienia pomiędzy zarzutem z art. 33 pkt. 8 a zażaleniem na grzywnę, gdyż kryteria celowości, uciążliwości i skuteczności stosowanych środków stosowane są łącznie, a granice między nimi płynne. W stanie faktycznym nin. sprawy również uzasadnione będzie przyjęcie trafnych tez prawnych zawartych w powołanym wyroku. Należy więc powtórzyć, że gdy organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, ponadto zaś kolejność wyliczenia środków egzekucyjnych w ustawie nie ma związku z zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka (art. 7 § 2 ustawy). Z tego zatem, że w art. 1 a pkt 12 b ustawy wymieniono w pewnym porządku środki egzekucyjne stosowane w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym wcale nie wynika, że zostały one uporządkowane według stopnia uciążliwości. Również z art. 122§ 2 ustawy wcale nie wynika konieczność każdorazowego stosowania grzywny, co dopiero ma umożliwić zastosowanie wykonania zastępczego. Przepis ten normuje wymaganą treść postanowienia o nałożeniu grzywny, wynikającą z innych przepisów ustawy (patrz art. 2 § 1 pkt 2, art. 3 § 1, §13 pkt 3e rozporządzenia wykonawczego z 22.11.2001r., art. 124 § 1, art. 121§ 4), natomiast nie stanowi, że nałożenie grzywny musi poprzedzać wykonanie zastępcze i warunkuje jego orzeczenie. Ocena celowości i stopnia uciążliwości danego środka egzekucyjnego uzależniona jest od konkretnych okoliczności danej sprawy. Z deklaracji składanych przez skarżącego nie wynika, aby nałożenie grzywny mogło przymusić go do dobrowolnego dokonania rozbiórki, zaś z uwagi na sytuację majątkową i rodzinną nałożenie grzywny i jej wyegzekwowanie byłoby środkiem nadmiernie uciążliwym. Wskazanych okoliczności organ nie rozważył, jak też nie podał szacunkowych kosztów wykonania zastępczego, możliwych do porównania z grzywną i wydatkami niezbędnymi do jej wyegzekwowania dla rozważenia stopnia uciążliwości tych środków również z tego punktu widzenia. Należy na koniec mocno podkreślić w stosunku do skarżącego, że uwzględnienie skargi nie oznacza uchylenia obowiązku rozbiórki gołębnika. Obowiązek ten zostanie wyegzekwowany i albo zostanie wykonany dobrowolnie przez samego skarżącego, albo na jego koszt przez osobę trzecią w ramach wykonania zastępczego. Do zwalczania podstawy dla tytułu wykonawczego, którą jest ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę służą środki nadzwyczajne przewidziane w KPA (art. 16§1 k.p.a.), zaś decyzje administracyjne ostateczne lub prawomocne należy po prostu wykonywać. Brak dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego taką decyzją musiał wywołać wszczęcie egzekucji tego obowiązku, co w sposób oczywisty wywołuje określone dolegliwości po stronie zobowiązanego, związane nieuchronnie z prowadzeniem egzekucji. Po raz kolejny można podkreślić, że jedynym sposobem uniknięcia tych dolegliwości jest dobrowolne wykonanie rozbiórki gołębnika. Argument dotyczący postępowania organu nadzoru budowlanego w stosunku do innej osoby w oczywisty sposób nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dostrzegając zatem już omówione naruszenie art. 119§2 w związku z art. 7§ 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 tej ustawy, należało na podstawie art. 145§1 pkt 1a i c oraz art. 152 i art. 250 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. J.T. 03.01.08r.