II SA/Wr 497/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę. Starosta Ś. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym, przewidzianych do realizacji w Ś. przy ul. B. [...], na terenie działki nr[...], AM-[...], obręb Ś. W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniono, iż w dniu [...]r. wpłynęło zgłoszenie inwestora – P. Spółka z o.o., o zamiarze wykonania robot budowlanych obejmujących wykonanie na dachu budynku produkcyjno-biurowego masztu o wysokości ok. 12m, stanowiącego konstrukcję do zawieszenia anten telefonii komórkowej wraz z przeprowadzeniem drogi kablowej z pomieszczenia gospodarczego na dach oraz doprowadzenia zasilania. Postanowieniem z dnia [...]r., a następnie postanowieniem z dnia [...]r. (w związku z błędnym podaniem przez pełnomocnika adresu do korespondencji, co w konsekwencji spowodowało nieskuteczne doręczenie postanowienia z dnia [...]r.) nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do [...]r. poprzez przedłożenie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzonych robót budowlanych. Pełnomocnik inwestora w ustalonym terminie nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku. Wskazano nadto, że stosownie do treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przepis z art. 50 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Po myśli zaś art. 59 ust. 2, przepis ust. 1 ustawy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Organ I instancji wskazał, że z brzmienia powyższego przepisu wynika zasada, iż każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, czyli nawet niewymagająca pozwolenia na budowę, a jedyny wyjątek dotyczy tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 74/07) wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z masztem, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, nawet w sytuacji braku obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zgromadzonej zaś dokumentacji nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie chodziło o tymczasową zmianę zagospodarowania terenu, trwającą do roku, a która uzasadniałaby odstąpienie od wymogu ustalenia warunków zabudowy. Stąd też organ nałożył na pełnomocnika inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "P." sp. z o. o., wskazując, iż zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie wymagają decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, jak również całkowicie zostały spełnione przesłanki art. 50 ust. 1 powyższej ustawy. Natomiast odnosząc się do art. 59 ust. 1 tejże ustawy nadmieniono, że sposób zagospodarowania budynku nie ulega zmianie, dlatego przepis ten nie ma zastosowania przy realizacji powyższego zamierzenia inwestycyjnego. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko tych inwestycji, które zostały bezpośrednio wskazane przepisami art. 29 Prawa budowlanego, zaś realizacja pozostałych inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesiono nadto, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych korzysta ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zauważono jednak, iż z dniem [...]r. został uchylony przepisem art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – niewłaściwie wskazany przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. c (powinno być art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy Prawo budowlane, który stanowił, że zgłoszenie właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco wpłynąć na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Wojewody wprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie między instalowaniem na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco wpłynąć na środowisko a instalowaniem urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych, oznacza, że są to inwestycje jakościowo odmienne. Podkreślono więc, że zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym, instalowanie urządzeń, o których była mowa w uchylonym przepisie Prawa budowlanego, wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano nadto, iż zgłaszając zamiar wykonania przedmiotowych robót w dniu [...]r., inwestor sam określił zgłoszoną inwestycję - jako roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę - i jednocześnie zastrzegł, że inwestycja ta nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Wojewody, w zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był zbadać zgodność zgłoszonej inwestycji z wymaganiami przepisów z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ustalić, po zasięgnięciu stanowiska właściwego organu ochrony środowiska, czy inwestycja ta istotnie podlega zgłoszeniu. Zdaniem organu odwoławczego Starosta Ś. zaniechał powyższego obowiązku. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej wynika, iż planowana inwestycja dotyczy montażu masztu antenowego o wysokości 12m, na istniejącym budynku wysokości 18,50m, na którym zostaną zainstalowane urządzenia emitujące pole elektroenergetyczne dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie zaś z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 59 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Taki wniosek – zdaniem organu odwoławczego - prowadzi do stwierdzenia, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca na montażu masztu, na którym zostaną zainstalowane urządzenia emitujące pole elektroenergetyczne dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej, na budynku wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Maszt antenowy nie jest bowiem elementem wyposażenia istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr[...], przy ul. J. w Ś. Nie jest również urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie, a stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne. Wskazano więc, iż zgłaszający nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy, wobec czego organ pierwszej instancji powinien był nałożyć na zgłaszającego, w trybie wspomnianego wyżej art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem, postanowieniem Starosty Ś. z dnia [...]r., nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zgłoszonej inwestycji, nie zaś - niewątpliwie wymaganej w powyższej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Wojewody powyższe postanowienie należy ocenić jako przedwczesne, ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego posiada zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uzasadnienie powyżej opisanej decyzji złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 6, 7, 8, 107 KPA polegające na sformułowaniu w uzasadnieniu decyzji warunków, jakie skarżąca powinna spełnić przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, podczas gdy warunki te są niezgodne z prawem; - art. 15 KPA, polegające na nałożeniu na organ obowiązku wystosowania do skarżącej wezwania do uzupełnienia dokumentacji, podczas gdy brak jest podstawy prawnej takiego wezwania; - art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu do inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie organu II instancji, co do jego osnowy, jest korzystne dla skarżącej i zgodne z jej wnioskiem. Niezależnie jednak od powyższego, strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się z uzasadnieniem skarżonej decyzji. Jak dalej wskazano zgodnie z art. 107 § 1 KPA uzasadnienie prawne i faktyczne jest obok rozstrzygnięcia, jednym z elementów koniecznych i niezbędnych decyzji. W § 3 ustawodawca określił zaś, jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie. W ocenie strony skarżącej rozpatrywanie decyzji w kontekście jej części składowych prowadzi do wniosku, że uzasadnienie jest równoważne z osnową decyzji. Strona skarżąca wskazała nadto, iż w świetle art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż ustawodawca w tym przepisie miał na uwadze możliwość zakwestionowania zgodności z prawem wszystkich elementów rozstrzygnięcia organu administracyjnego, w tym uzasadnienia. Przyjęcie tych twierdzeń prowadzi zaś do wniosku, iż możliwe jest zaskarżenie do sądu nie tylko rozstrzygnięcia decyzji, ale również jej uzasadnienia bez jednoczesnego kwestionowania osnowy. Nadto strona skarżąca wskazała, iż przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem stanowi inwestycję celu publicznego. Powszechne jest bowiem tak w doktrynie jak i w judykaturze stanowisko zaliczania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, jako inwestycji celu publicznego. Powołując się na piśmiennictwo wskazano, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na tle obowiązujących przepisów jest inwestycją z zakresu "łączności publicznej", o której mowa w art. 6 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 ust. 26 ustawy Prawo telekomunikacyjne publiczną siecią telefoniczną jest publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniająca łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych, z kolei publiczną siecią telekomunikacyjną jest sieć telekomunikacyjna wykorzystywana głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Wobec powyższego wyjaśniono, że w pojęciu "łączności publicznej" mieści się także budowa i eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Przy tak zaś sformułowanym przepisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem. W ocenie strony skarżącej najistotniejsze znaczenie dla sprawy ma fakt, iż montaż masztu antenowego o wysokości 12m wraz z systemem anten, na istniejącym budynku nie jest objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust 1 pkt 3b prawa budowlanego). Mając powyższe na uwadze uznano, iż planowane roboty słusznie zostały przez skarżącą zakwalifikowane do obowiązku zgłoszenia. Nadto wskazano, iż niniejsza inwestycja, stanowiąca inwestycję celu publicznego nie wymaga pozwolenia na budowę i nie wymaga również decyzji lokalizacyjnej. W takiej sytuacji inwestor zobowiązany jest jedynie dokonać jej zgłoszenia. Wobec powyższych wywodów, twierdzenia Wojewody, jakoby skarżąca winna uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, wydają się być – zdaniem skarżącej strony - pozbawione podstawy prawnej. Nadto wskazano, że Wojewoda powołał się co prawda na zapis art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie, z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten znajduje jednak – zdaniem strony skarżącej - zastosowanie do inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego. Wskazuje na to jego enumeratywna treść, zgodnie z którą art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie z zastrzeżeniem art. 50 ust 1 ustawy. Zdaniem skarżącej odpowiednie stosowanie art. 50 ust 2 ustawy, prowadzi jedynie do wniosku iż wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, dla przedsięwzięć innych niż inwestycje celu publicznego, podlega wyłączeniom, takim jak przewidziane dla inwestycji celu publicznego. W istocie rzeczy prowadzi to do wniosku, iż roboty zmieniające zagospodarowanie przestrzenne lub zmieniające sposób użytkowania obiektu, nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy Prawo budowlane nie nakłada na nie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dla przykładu wskazano, przydomowe baseny o powierzchni do 30m², które choć zmieniają zagospodarowania terenu nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust 1 pkt 15 Prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutów strony skarżącej wskazano, iż nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Przede wszystkim zważono, że zaskarżoną decyzją należało uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać do ponownego rozpatrzenia, albowiem zamierzona inwestycja (instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych emitujących pola elektromagnetyczne, zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco wpłynąć na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska) zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę a ponadto przedmiotowe zamierzenie budowlane wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z dniem bowiem 15 listopada 2008r. przepisem art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - uchylono przepis art. 30 ust.2 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane. Uchylony przepis dopuszczał zaś jedynie zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru realizacji robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Nadto wskazano, że interpretacja art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do stwierdzenia, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na montażu masztu, na którym zostaną zainstalowane urządzenia emitujące pole elektromagnetyczne dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej, na budynku wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Maszt antenowy nie jest bowiem elementem wyposażenia istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr[...], przy ul. J. w Ś. Nie jest również urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Projektowany maszt antenowy stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Stosownie do postanowień art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna podejmowana jest wówczas, gdy organ odwoławczy, chcąc dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, co jednak nie mieści się w jego kompetencji (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 613). W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi wniesienie sprzeciwu w sprawie przyjęcie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robot budowlanych polegających na montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym przewidziane do realizacji w Ś. przy ul. B. [...], na terenie działki [...] AM-[...], obręb Ś. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja jest wadliwa, albowiem wydając ją organ I instancji powinien był zbadać zgodność zgłoszonej inwestycji z wymaganiami przepisów z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ustalić, po zasięgnięciu stanowiska właściwego organu ochrony środowiska, czy inwestycja ta istotnie podlega zgłoszeniu. Ponadto zdaniem Wojewody postanowienie Starosty Ś. z dnia [...]r. nakładające obowiązek przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ocenić należy jako przedwczesne, ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego posiada zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił co do zasady stanowisko organu odwoławczego, uznając, iż organ I instancji nie przeprowadził należytej analizy stanu faktycznego sprawy, a tylko to warunkuje prawidłowość zastosowania przepisów prawnomaterialnych. Przede wszystkim zważyć należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2006, Nr 156, poz. 1118) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29, który wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie art. 30 ust. 6 pkt 1 powoływanej ustawy stanowi, że właściwy organ wniesie sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpatrując powyższą skargę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań należy uznać, iż zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. W kontekście powyższych uregulowań normatywnych inwestor, który chce realizować określone roboty i obiekty budowlane, a który twierdzi, że nie wymagają one pozwolenia na budowę musi wykazać, iż planowane roboty mieszczą się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji, których wystarcza jedynie zgłoszenie. Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż Starosta Ś. rozpoznając sprawę, winien przede wszystkim wyjaśnić, czy planowana inwestycja korzysta z dobrodziejstwa zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy może właściwym jest obligatoryjne uzyskanie pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenie jest istotne, także i z uwagi na fakt derogacji art. 30 ust.1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, stanowiącego, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga realizacja robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Następnie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie sprawy jest niezbędne, także i celem wskazania czy objęte zamiarem inwestycyjnym roboty budowlane uznać należy za inwestycję celu publicznego. Stosownie bowiem do postanowień ust. 2 art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1. lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycje celu publicznego lokalizuje się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 powyższej ustawy), natomiast zmiany zagospodarowania terenu, polegające m. in. na budowie obiektu budowlanego czy wykonaniu innych robót budowlanych - na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 zd. pierwsze). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 5 powyższej ustawy przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj Dz.U. z 2004r., nr 261, poz.2603 ze zm.). W ocenie sądu dopiero wyjaśnienie powyższej kwestii uprawnia organ do wezwania inwestora do przedstawienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wcześniejsze zawezwanie – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – uznać należy za przedwczesne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących uchybienia przepisom art. 6, 7, 8 i 107 KPA wskazać należy, iż wyjaśnienie przez organ I instancji powyżej opisanych okoliczności, pozwoli dopiero określić prawidłowość nałożenia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji warunków jakie zostały nałożone na stronę skarżącą przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Ustalenie bowiem, że planowane roboty budowlane można określić mianem inwestycji celu publicznego, poddaje pod wątpliwość prawidłowość zobowiązania do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Konkludując, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Co więcej, występujące w niniejszej sprawie wątpliwości odnośnie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy przez organ I instancji oraz charakter postępowania odwoławczego, ograniczający możność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazują na zasadność podjęcia przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta Ś. winien nie tylko mieć na względzie powyższe uwagi sądu, ale powinien również należycie rozpatrzyć wszystkie podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty i ustosunkować się wyczerpująco do nich, dając temu wyraz w uzasadnieniu podejmowanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.