II SA/Wr 498/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA -Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 25 kwietnia 2002 r. nr XLVI/298/02 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Bolków oraz nabywania przez Gminę Bolków nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości I. stwierdza nieważność § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie "garaży wolnostojących, budynków użytkowych"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie może być wykonana. W dniu 25 kwietnia 2002 r. Rada Miejska w Bolkowie podjęła uchwałę Nr XLVI/298/02 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Bolków oraz nabywania przez Gminę Bolków nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości. Powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) w związku z art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7 i ust. 2, art. 70 ust. 4, art. 72, art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), Rada Miejska w Bolkowie określiła m.in. zasady, na jakich będzie odbywać się sprzedaż lokali mieszkalnych, lokali użytkowych i budynków w drodze bezprzetargowej. W uchwale tej w § 17 ust. 1 rada przyjęła, że w przypadku zbywania samodzielnych lokali mieszkalnych, a także lokali o innym przeznaczeniu oraz domów mieszkalnych jednorodzinnych, garaży wolnostojących, budynków użytkowych, udziałów w budynkach mieszkalnych i mieszkalno-gospodarczych, pierwszeństwo w ich nabyciu przyznaje się ich najemcom lub dzierżawcom, z którymi umowy najmu lub dzierżawy zawarte zostały na czas nieoznaczony z zastrzeżeniem ust. 2, o ile nie zalegają oni z zapłatą należnego czynszu i innych opłat z tego tytułu. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, wnoszę w niej o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 we fragmencie: "garaży wolnostojących, budynków użytkowych", z powodu istotnego naruszenia art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w zaskarżonym fragmencie uchwała zakresem prawa pierwokupu objęła między innymi, garaże wolnostojące i budynki użytkowe. W ocenie organu nadzoru w zarzucanym zakresie uchwała wydana został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (25.04.2002 r.) umocowanie rady gminy do przyznania uznaniowego pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości komunalnej dla jej najemcy/dzierżawcy, wynikało z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarte w tym przepisie upoważnienie do przyznania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości ograniczone zostało do jednej kategorii nieruchomości - do lokali. Zdaniem organu nadzoru przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek od zasady ogólnej zbywania nieruchomości komunalnych w drodze przetargu, wyrażonej w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Powołując się na przytoczone w skardze orzecznictwo organ nadzoru wyraził pogląd o niedopuszczalności rozciągania upoważnienia kompetencyjnego, wyznaczonego wskazanym przepisem, na kategorię "budynki użytkowe". Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że możliwość bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości gruntowej na podstawie pierwszeństwa uznaniowego, przysługującego najemcy budynku posadowionego na tym gruncie, wprowadzona została ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Przepis art. 1 ustawy nowelizującej wprowadzał zmiany, polegające na dodaniu w art. 34 - po ust. 6 - ust. 6a i 6b. Przepis ust. 6a nakazuje stosowanie ust. 6 do budynków mieszkalnych i użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Przepis ust. 6b stanowi, że w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa m. in. w przepisie poprzedzającym, "przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku". Wskazane przepisy ustawy nowelizującej weszły w życie w dniu 7.01.2010 r. Wobec tego organ nadzoru przyjął, że Rada Miejska w Bolkowie, w dniu 25 kwietnia 2002 r. nie mogła, w drodze uchwały nr XLVI/298/02, objąć prawem pierwszeństwa najemców i dzierżawców garaży wolnostojących i budynków użytkowych. W odpowiedzi na skargę udzielonej w imieniu Rady Miejskiej w Bolkowie przez Burmistrza Gminy Bolków wniesiono o jej oddalenie, wskazując, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały lub jej części z prawem. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie zachodzą przesłania do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przez organ nadzoru fragmentu uchwały, bowiem w dniu 7 stycznia 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 206, poz. 1590 ), która swoją treścią niejako usankcjonowała treść zapisu § 17 ust. 1 przytoczonej wyżej uchwały, skutkiem czego jest on w chwili obecnej zgodny z prawem. Natomiast unieważnienie przedmiotowego fragmentu uchwały skutkować będzie wprowadzeniem przez organ stanowiący Gminy Bolków zmiany do w/w § 17 ust. 1 w/w uchwały o treści, jak unieważniony fragment. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę wskazane kryteria Sąd uznał, że uchwała w zaskarżonym fragmencie nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Niewątpliwe jest w sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę organ sprawujący nadzór nad działalnością uchwałodawczą samorządu terytorialnego, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. w dniu 25 kwietnia 2002 r. umocowanie rady gminy do przyznania uznaniowego pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości komunalnej dla jej najemcy/dzierżawcy, wynikało z art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Zawarte w tym przepisie upoważnienie do przyznania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości ograniczone zostało do jednej kategorii nieruchomości - do lokali. Stosując pomocniczo definicję lokalu z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w myśl której lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przyjąć należało, że brak było podstaw prawnych do przyznania na podstawie brzmienia przepisu obowiązującego w dacie podejmowania skarżonej uchwały, pierwszeństwa w nabyciu budynków użytkowych. Porównanie pojęcia "lokal" z pojęciami użytymi w zakwestionowanym fragmencie uchwały jednoznacznie wskazuje, że pojęcia te pozostają rozłączne, dotyczą innych kategorii pomieszczeń. Wskazuje na to sam sposób zredagowania § 17 ust. 1 uchwały. W tym zakresie podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewodę, wskazać należy, że przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił wyjątek od zasady ogólnej zbywania nieruchomości komunalnych w drodze przetargu, wyrażonej w art. 37 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym jest niedopuszczalne rozciąganie upoważnienia kompetencyjnego, wyznaczonego wskazanym przepisem, na kategorię "budynki użytkowe". Podobne stanowisko dotyczące wykładni art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął w powołanym przez organ nadzoru wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt. akt II SA/Wr 36/09). Odnosząc się do zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska, wskazać należy za organem nadzoru, iż możliwość bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości gruntowej na podstawie pierwszeństwa uznaniowego, przysługującego najemcy budynku posadowionego na tym gruncie, wprowadzona została ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Przepis art. 1 ustawy nowelizującej wprowadzał zmiany, polegające na dodaniu w art. 34 - po ust. 6 - ust. 6a i 6b. Przepis ust. 6a nakazuje stosowanie ust. 6 do budynków mieszkalnych i użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Przepis ust. 6b stanowi, że w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa m. in. w przepisie poprzedzającym, "przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku". Wskazane przepisy ustawy nowelizującej weszły w życie dopiero w dniu 7.01.2010 r. W tym stanie prawnym Rada Miejska w Bolkowie nie mogła w zaskarżonej uchwale objąć prawem pierwszeństwa najemców i dzierżawców garaży wolnostojących i budynków użytkowych. Z uwagi na powyższe § 17 ust. 1 uchwały we fragmencie "garaży wolnostojących, budynków użytkowych", podjęty został z istotnym naruszeniem art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności wskazanego fragmentu uchwały, o czym orzeczono na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 152 powoływanej ustawy.