II SA/Wr 499/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K.-Ch. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2 i ust. 4-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, których inwestorem była skarżąca J. K.-Ch., polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr[...], wykonywanych niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...]r. do Starostwa Powiatowego w G. oraz nakazał wykonanie niezbędnego zabezpieczenia poprzez zagrodzenie otworów wejściowych i wywieszenie tablic ostrzegawczych o zakazie wstępu dla osób postronnych oraz grożącym niebezpieczeństwie. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że po telefonicznych zastrzeżeniach sąsiadów skarżącej A. i K. W. w dniu [...]r. przeprowadził kontrolę rozpoczętej przez J. K.-Ch. budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. R. [...]w G. W udzielonej pismem z dnia [...]r. A. i K. W. odpowiedzi organ stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego J.K.-Ch. uzyskała od Starosty G. potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia nr [...]i jak do tej pory wykonano tylko część wykopów pod ławy fundamentowe, a dokonane pomiary potwierdzają, iż roboty prowadzone są zgodnie ze zgłoszeniem. Prowadzona budowa nie narusza zatem przepisów Prawa budowlanego i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W dniu [...]r., po otrzymaniu od A. i K. W. telefonicznych informacji o nieprawidłowościach na budowie prowadzonej przy ul. R. [...] w G., organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponowną kontrolę. Podczas wizji w terenie na przedmiotowej działce, w obecności J. K., wykonano dokumentację fotograficzną, dokonano niezbędnych pomiarów i spisano protokół. Ustalono, że budynek w stanie surowym posiada wymiary: długość 5,90 m, szerokość 3,96 i oddalony jest od sąsiedniej działki nr [...] o 3,30 m. W ścianie frontowej (od strony budynku mieszkalnego inwestora) wykonane są dwa otwory drzwiowe o wymiarach 2,35x2,65 i 0,90x2,10 m. W ścianach bocznych wykonano otwory okienne o wymiarach 1,00x1,00 m i 0,60x1,00 m. Ściany zewnętrzne budynku gospodarczego wymurowane są z bloczków z betonu komórkowego na wysokości 3,60 m, w których na poziomie 2,45 m wykonany jest wieniec żelbetowy, na którym zamontowano drewniane belki stropowe (2,70 m od terenu), które obmurowane i nadmurowane są również z wyżej wymienionych bloczków. Na działce znajdują się materiały budowlane: bloczki betonowe, blacha i deski. Obecny przy kontroli J. K. oświadczył, że aktualnie roboty są wstrzymane, gdyż czeka na rozstrzygnięcie sprawy przez urząd, z uwagi na ciągłe monity sąsiada. Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów organ I instancji stwierdził, że budowa prowadzona jest niezgodnie z wcześniejszym zgłoszeniem. Z rysunków tam zamieszczonych i ustaleń poczynionych podczas kontroli wynika, że w ścianie od strony południowej wykonano otwór okienny 1,00x1,00 m, którego nie ma na rysunku rzutu budynku gospodarczego, a w ścianie wschodniej – frontowej wykonano dodatkowy otwór drzwiowy o wymiarach 0,9x2,10 m. Organ podał przy tym, iż: "Poza tym z rysunku przekroju pionowego budynku gospodarczego nie wynika, aby nad belkami stropowymi można było nadmurowane ściany na wysokość ponad 0,80 m. Wręcz przeciwnie nad stropem powinno być zamontowane jednospadowe (z 10 % pochyleniem) pokrycie dachowe, które może okalać, poza okapem, niewysoka ścianka kolankowa". Wskazując na powyższe i przywołując przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji orzekł jak w sentencji. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie J. K.-Ch. oświadczyła, że nie zgadza się z nim, ponieważ budynek gospodarczy buduje zgodnie ze zgłoszeniem nr [...] z dnia [...]r. Zdaniem skarżącej, będący w trakcie realizacji budynek nie odbiega w istotny sposób od szkicu dołączonego do zgłoszenia. Jest to budynek parterowy z dachem płaskim o nachyleniu ok. 10 % i wysokości nie przekraczającej 4,0 m. Dołączony do zgłoszenia rysunek jest schematyczny, bez zachowanej skali. Krawędziaki drewniane zamontowane na wysokości 2,70 m od poziomu terenu nie są przeznaczone na strop, jak sugeruje organ, lecz na półki i wieszaki. Przestrzeń między krawędziakami a dachem wyniesie zaledwie 0,8-0,9 m, więc nie ma możliwości wykonania dodatkowej kondygnacji. Wykonany otwór okienny od strony południowej będzie zabudowany luksferami, a dodatkowe drzwi nie są istotnym odstępstwem od projektu w myśl art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego. W opinii skarżącej, przedmiotowy budynek gospodarczy w żaden sposób nie zacienia budynku sąsiada. Skarżąca wniosła o "cofnięcie postanowienia" i umożliwienie jej skończenia rozpoczętej budowy. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jako podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia przytoczono art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2 i ust. 4-5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: pkt 1 (...), pkt 2 (...), pkt 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, pkt 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (...)". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w konsekwencji organ I instancji przed upływem 2 miesięcy od wydania wyżej wymienionego postanowienia winien przeprowadzić postępowanie naprawcze, wydając decyzję na podstawie art. 51. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ II instancji podniósł, że inwestor J. K.-Ch. w dniu [...]r. złożyła we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej wniosek, będący zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o wymiarach 4 m x 6 m, nie wymagających pozwolenia na budowę. W dniu [...] r. Starosta Powiatowy w G. zawiadomił inwestora, że nie wnosi sprzeciwu do wyżej wymienionej inwestycji. Inwestor wypełnił więc obowiązki nałożone na niego przepisami art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podnosząc, że organ I instancji wskazał, iż roboty budowlane prowadzone są niezgodnie ze zgłoszeniem, gdyż od strony południowej wykonano otwór okienny, natomiast w ścianie wschodniej wykonano otwór drzwiowy i jednocześnie zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że inwestor wykona dodatkową kondygnację, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że inwestor wykona dodatkową kondygnację. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ nie może uzasadniać swego działania przypuszczalnym przyszłym zachowaniem inwestora. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestor jednak dokonał odstępstwa przy realizacji inwestycji, wykonując dodatkowe otwory okienne i drzwiowe, co uzasadnia wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych i zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie J. K.-Ch. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jako wydanego bez właściwej podstawy prawnej oraz właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a także o obciążenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztami postępowania. Przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego skarżąca polemizując z zaskarżonym rozstrzygnięciem wywodziła, że art. 36a Prawa budowlanego nie dotyczy zgłoszenia, a ponadto odstępstwa w tej sprawie nie są istotne, zaś budowa nadal spełnia warunki art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazała, iż dokonała modyfikacji bryły budynku w postaci wybudowania otworu na świetliki z luksferów i otworu drzwiowego, które nie zostały wcześniej uwzględnione w załączonym szkicu. W szkicu tym nie uwzględniono też wysokości budynku i nie wskazano w przekroju poprzecznym wysokości stropu i dachu. Skarżąca oświadczyła, że dokonując tych zmian kilkakrotnie składała słowne zapytania, za pośrednictwem syna i synowej, w Starostwie Powiatowym i zawsze otrzymywała odpowiedź, że czynione zmiany są nieistotne i nie musi składać dodatkowych sprostowań, pism wyjaśniających czy rysunków. J.K.-Ch. stwierdziła, że nie znalazła nigdzie przepisów precyzujących warunki zgłoszenia zmian wykazanych w zgłoszeniu, które to warunki są opisane w sposób precyzyjny w przypadku zmian w projekcie budowlanym. Nie znalazła też przepisów dotyczących naruszenia warunków zgłoszenia. Oświadczyła, że gdyby istniał wymóg zgłoszenia zmian w zgłoszeniu z pewnością zawiadomiłaby właściwy organ – Starostwo Powiatowe. Urzędnicy Starostwa utwierdzili ją jednak w przekonaniu, że wprowadzone zmiany nie są istotne i nie ma obowiązku ich zgłaszania. Wskazując na uchylenie przepisu art. 36a ust. 4 Prawa budowlanego skarżąca zapytała, jak zatem i skąd mogła wiedzieć, czy dokonując zmian dokonuje zmian istotnych czy nieistotnych. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. podjęte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2 i ust. 4-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W myśl ust. 2 tego artykułu, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Przepis ust. 4 art. 50 stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Stosownie do ust. 5 omawianego artykułu, na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Jak podkreślano w piśmiennictwie, regulacja zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, gdy zgłoszenie zostało dokonane, lecz jest obarczone poważnymi nieprawidłowościami. Zasady dokonywania zgłoszeń zostały ustalone w art. 30 ust. 2 i następne ustawy Prawo budowlane (Z. Cieślik, S. Szuster, Komentarz do art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Chodzi tu więc o sytuację, gdy roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe (R. Dziwiński, P. Ziemski, Komentarz do art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana prawidłowość zgłoszenia dokonanego przez skarżącą w dniu [...]r. (nr[...]). Z akt sprawy i treści podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć można wysnuć wniosek, że zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo, natomiast niezgodnie ze zgłoszeniem wykonano otwór okienny i otwór drzwiowy. Wątpliwości organu I instancji dotyczyły również prawdopodobieństwa wykonania dodatkowej kondygnacji, jednak organ odwoławczy stanowiska tego nie podzielił i słusznie wskazał, że organ nie może opierać swojego działania na przypuszczeniach. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że skoro w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana prawidłowość zgłoszenia dokonanego przez skarżącą w dniu [...] r., to nie zachodzi tu sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nie mógł zatem być podstawą do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w niniejszej sprawie. Odrębną podstawą do wstrzymania w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane robót budowlanych stanowi regulacja zawarta w pkt 4 tego ustępu. Przepis ten – wraz z pkt 3 – był przywoływany przez organ administracyjny jako podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia. Z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Unormowanie zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie obejmuje zatem swym zakresem robót budowlanych odbiegających – i to nawet w sposób istotny – od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, a naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, skoro nie zostały spełnione przesłanki wymienione w tych przepisach. Niezależnie od powyższego za uzasadnione uznać należy wątpliwości skarżącej co do możliwości uznania stwierdzonych odstępstw od dokonanego zgłoszenia za istotne. Przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowi w ust. 5, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) i 4) - uchylone, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnym. Abstrahując od faktu, że art. 36a Prawa budowlanego – jak wynika to jednoznacznie z jego treści – dotyczy odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a więc nie dotyczy odstąpienia od zgłoszenia, zauważyć trzeba, iż – zgodnie z ust. 5 tego artykułu – za istotne odstąpienie uznać należy takie, które dotyczy okoliczności wskazanych w tej regulacji (to jest określonych w pkt 1, 2, 5-7 ust. 5 art. 36a). Wykonanie dodatkowego otworu drzwiowego i dodatkowego otworu okiennego nie mieści się w kategorii istotnego odstąpienia określonego w art. 36a ust. 5, a w każdym razie w kwestionowanych postanowieniach organy nie wykazały, aby tak w rzeczywistości było. W szczególności nie wykazały, by wykonanie tych otworów spowodowało np. zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.