II SA/Wr 499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta T. decyzją nr [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora – M. K. z dnia [...] r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb P. (gmina O.). Ze zgłoszenia wynikało, że budynek wolnostojący, jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, wykonany w technologii szkieletowej drewnianej o długości 7 m, szerokości 4,5 m, wysokości 4,8 m i łącznej powierzchni 31,5 m², będzie służył do magazynowania ramek i korpusów uli oraz przyczep do przewozu uli związanych z produkcją w gospodarstwie pasiecznym. Starosta w uzasadnieniu wskazał, że zgłoszenie dotyczy zamierzenia, które jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu przewidzianym w miejscowym planie terenu zagospodarowania przestrzennego, które zostało określone jako rolnicze (uprawy polowe). Podniósł również, że ustalenia § 5 ust. 18 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] r.) zabraniają na przedmiotowym terenie wznoszenia obiektów kubaturowych. Pismem z dnia 8 marca 2019 r. M. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie: 1) przepisów ustalonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] r.; 2) art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 3) art. 107 oraz art. 6, 7, 7a i art. 8 k.p.a. Według skarżącego, organ pierwszej instancji nie przeanalizował wszystkich mających w sprawie znaczenie przepisów praca miejscowego dotyczących jego nieruchomości, spowodowało nieprawidłowe wydanie negatywnej decyzji. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ponadto Wojewoda wskazał, że w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejno podniósł, że dla zamierzonego obszaru zainwestowania obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] roku (Dz. U. W. D. [...] z dnia [...] r.). Obszar, na którym inwestor zaplanował wzniesienie budynku gospodarczego, położony jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 5 ust. 18 planu miejscowego, przeznaczeniem podstawowym dla tego terenu są tereny rolnicze - uprawy polowe. Według § 2 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego przeznaczenie podstawowe terenu to działalność wyznaczona do lokalizacji w danym terenie, która w ramach realizacji planu winna stać się dominującą formą wykorzystania terenu, przy czym wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych planu miejscowego. Dla przedmiotowego obszaru [...] zgodnie z § 5 ust. 18 pkt 1 ustalono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, zaś zgodnie z pkt 5 tegoż przepisu, utrzymano istniejące tereny zabudowy zagrodowej z możliwością przebudowy i remontów, oraz dopuszczono budowę budynków gospodarczych z wyłączeniem terenu [...]. Jak wynika z załączonej do zgłoszenia inwestora fragmenty mapy zasadniczej, działka nr [...] położona jest na gruntach rolnych oznaczonych symbolami [...] oraz [...], czyli na użytkach rolnych trzeciej oraz czwartej klasy, przy czym zamierzony budynek gospodarczy ma być posadowiony na gruncie klasy trzeciej. Wojewoda D. nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego się, który utrzymuje że § 5 ust. 18 pkt 5 w sposób jasny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości dopuszcza budowę budynków gospodarczych. Według organu nadzoru, powołane przepisy planu miejscowego należy wykładać w taki sposób, że wprowadzają one obowiązek wykorzystania terenu [...] na cele upraw rolnych, uzupełniając go zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Lokalny prawodawca zaakceptował już istniejące tereny zabudowy zagrodowej, która może być przebudowywana i remontowana, a także (jako wyjątek od zasady nielokowania nowej zabudowy na terenie [...]) w razie takiej potrzeby uzupełniana przez wznoszenie nowych budynków gospodarczych. Jednak przepis § 5 ust. 18 pkt 5 planu miejscowego nie może oznaczać bezwarunkowego zezwolenia na wznoszenie nowych budynków gospodarczych na terenie [...], albowiem taka wykładnia byłaby niezgodna z regułą zakazującą rozszerzającej interpretacji wyjątków. Nie godząc się z powyższą decyzją M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił jej: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 7a, 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania wszystkich argumentów, dowodów i dokładnego wyjaśnienia sprawy, przyjęcie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie przepisów miejscowych ustalonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] r., właściwych dla nieruchomości skarżącego składającej się z działki nr [...], obręb P. i objętej jednostką planistyczną o symbolu [...]; 3) naruszenie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. w całości. W skardze zostały zawarte również wnioski o: 1) sformułowanie oceny prawnej w zakresie prawa materialnego z uwagi na fakt, że zdaniem skarżącego nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego w znacznej części; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z interpretacją organu co do przepisu § 5 ust. 18 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle, której dopuszczenie budowy nowych budynków gospodarczych dotyczy tylko istniejących terenów zabudowy zagrodowej, co do której dopuszczono również możliwość przebudowy i remontów. Zdaniem skarżącego § 5 ust. 18 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dla terenu na którym znajduje się jego nieruchomość utrzymanie istniejących terenów zabudowy zagrodowej z możliwością przebudowy i remontów oraz budowę budynków gospodarczych – jego działka nie leży bowiem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], na którym zakazane jest lokowanie nowej zabudowy. W ocenie skarżącego zapisy planu miejscowego nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do ich interpretacji. Przy wykładni postanowień miejscowych placów zagospodarowania przestrzennego, należy bowiem mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich. Skarżący wyjaśnił, że działkę nabył na podstawie decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, który pozytywnie rozpatrzył kwalifikacje skarżącego do prowadzenia działalności rolniczej. Podniósł, że stanowisko organu I instancji godzi w interes ekonomiczny skarżącego i jego rodziny, utrudniając w stopniu znaczącym rozwój prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej (pszczelarstwo). W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że odmienna interpretacja przez skarżącego stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zasługuje na uwzględnienie, jako mająca charakter wyłącznie polemiczny, nieznajdujący oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda wyjaśnił, że z przepisów tych nie można wyinterpretować zezwolenia na wznoszenie nowych budynków gospodarczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia zamierzenia budowlanego, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie chodzi o ocenę prawidłowości stanowiska organu, że postanowienia § 5 ust. 18 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z. które odnoszą się terenu [...], dopuszczają odstępstwo od ogólnego zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych jedynie w sytuacji, gdy planowane budynki gospodarcze będą uzupełniać istniejącą na tym terenie zabudowę zagrodową. W tej kwestii Sąd uznał jednak, że należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż organy obu instancji wadliwie zinterpretowały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przypomnieć trzeba, że skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą na działce, która zgodnie z postanowieniami przywołanego wyżej planu miejscowego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. W ustaleniach szczegółowych planu, w § 5 ust. 18 określone zostało przeznaczenie podstawowe tego terenu i ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym zakazy i dopuszczenia w lokalizacji i zagospodarowaniu terenu. Wprowadzono, między innymi, na całym terenie zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, dopuszczając sieci infrastruktury technicznej, maszty telekomunikacyjne i elektrownie wiatrowe (pkt 2) oraz – z wyłączeniem terenu [...] - utwardzone drogi dojazdowe (gospodarcze - pkt 3). Jednocześnie jednak utrzymano istniejące tereny zabudowy zagrodowej z możliwością przebudowy i remontów, oraz dopuszczono budowę budynków gospodarczych z wyłączeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] (pkt 5). Dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma wykładnia przytoczonych wyżej przepisów § 5 ust. 18 pkt 1 i pkt 5 uchwały z dnia [...]. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym obszarze, podlega wykładni właściwej dla wykładni źródeł prawa. Do wykładni planu należy zatem stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (gramatycznej, systemowej i celowościowej) przy założeniu racjonalności i świadomości organu planistycznego. Świadomość ta przejawia się między innymi, w tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio oddziałuje na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania własności. Postanowienia szczegółowe obowiązującego planu miejscowego powinny zatem decydować o wykładni i kontroli decyzji wydawanej przez organy administracji w których ocenia się zgodność inwestycji planowanej (a niekiedy też już zrealizowanej) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja postanowień planu miejscowego ma szczególne znaczenie z punktu widzenia uprawnień właścicielskich, w szczególności, gdy są one nieprecyzyjne, czy też zawierają alternatywne rozwiązania. W związku z tym wskazać należy na linię orzeczniczą zgodnie z którą, zakres stosowania planu miejscowego musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 804/08, publ. CBOSA, wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 32/14, publ. Lex nr 15921511, wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 122/16, publ. CBOSA). Poprzez wykładnię postanowień planu miejscowego nie może zatem dojść do sytuacji naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz przewidywalności prawa. Taki charakter miałoby natomiast działanie zmierzające do "poprawiania" wbrew obowiązującym regułom i trybowi, prawodawcy planistycznego przez organ architektoniczno-budowlany. W kontekście poczynionych uwag nie można zgodzić się z interpretacją wskazanych wyżej postanowień planu dokonaną w niniejszej sprawie przez organy. Wykładnia organu pierwszej instancji jest niepełna a przez to wadliwa, gdyż opiera się tylko na zakazie lokalizacji obiektów kubaturowych pomijając zupełnie wyłączenia zawarte w dalszej części przepisu, w szczególności zawarte w pkt 5. Postanowienia zawarte w tym punkcie uwzględnia organ odwoławczy, jednak przyjmuje, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych przez dopuszczenie budowy budynków gospodarczych nie dotyczy całego terenu [...], a tylko istniejącej już i utrzymanej postanowieniami planu zabudowy zagrodowej. Zdaniem organu budowa budynków gospodarczych dopuszczona jest jako zabudowa uzupełniająca tę zabudowę zagrodową. Tymczasem już tylko wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do odmiennych wniosków. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym, że konstrukcja gramatyczna przepisu wskazuje, że mamy do czynienia ze zdaniem składającym się z dwóch odrębnych, niezależnych części. Prawodawca lokalny wprowadzając w pkt 5, po spójniku "oraz" wyjątek od zakazu zabudowy, w żaden sposób nie wskazał, że wyjątek ten ograniczony od jest tylko do sytuacji opisanej przed tym spójnikiem. Co więcej po spójniku postawiony został przecinek. Gdyby wolą lokalnego prawodawcy było dopuszczenie zabudowy budynkami gospodarczymi jedynie jako uzupełniającej zabudowę zagrodową (jak twierdzi organ odwoławczy), to wyraźnie wskazałby to w przepisie inaczej go konstruując. Takiego zawężenia w omawianej normie jednak nie ma. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącym, że przywołany przepis powinien być odczytywany tak, że budowa nowych budynków gospodarczych – jako wyjątek od zasady zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych – dotyczy całego obszaru oznaczonego symbolem [...], z wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem [...] – co wyraźnie zostało wskazane. W odniesieniu do terenu [...] na którym znajduje się działka skarżącego oznacza to tyle, że dopuszczalne jest na nim nie tylko utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej remontów i przebudowy, ale także wybudowanie nowych budynków gospodarczych także poza tą zabudową. Przedstawiona interpretacja nie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i celowościowej. Na gruncie niniejszej sprawy nie można bowiem zgodzić się z Wojewodą, że stosowanie przepisów planu przy uwzględnieniu powyższej wykładni doprowadzi do sytuacji, w której przewidziane przeznaczenie podstawowe i zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych miałoby znaczenie pozorne. Wyrażając ten pogląd organ nie uwzględnił bowiem w wystarczający sposób istoty zamierzenia budowalnego objętego zgłoszeniem. W zgłoszeniu inwestor wskazał, że planowana jest zabudowa budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną. Taka zabudowa nie stoi zaś w sprzeczności z podstawową funkcją rolniczą tego terenu (grunty pod budynkami służącymi produkcji rolnej nie tracą bowiem charakteru rolnego) i tym samym nie narusza postanowień § 2 pkt 5 uchwały. Usytuowanie obiektu gospodarczego na cele działalności rolniczej o parametrach podanych w zgłoszeniu nie powoduje zmiany funkcji podstawowej tego terenu. Stosując wykładnię funkcjonalną należy mieć na uwadze racjonalność i cel stosowania prawa którym jest, w przypadku przepisów z dziedziny planowania przestrzennego, m.in. zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p). Zabudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania oceniana przy uwzględnieniu występujących okoliczności faktycznych, pozostaje zgodna z tymi celami. Interpretując postanowienia planu, organy zupełnie pominęły, że zasady uchwalone w planie miejscowym winny być interpretowane tak, aby nie doszło do naruszenia granic prawa własności, które w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy Prawa budowlanego i ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieuzasadniona interpretacja zapisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do ograniczenia zasady wolności budowlanej (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz prawa do zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego). Przyjęcie przeciwnego stanowiska, poza naruszeniem tych zasad, byłoby sprzeczne również z zasadami prawniczej logiki formalnej, ponieważ istniejących wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Podkreślić należy, że ograniczenia prawa do zabudowy powinny wynikać z obowiązujących przepisów prawa, a nie z dowolnej oceny organu administracyjnego. Z przedstawionych wyżej względów należy przyjąć, że organy błędnie przyjęły, że podana w zgłoszeniu inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji wadliwe zastosowały przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają one przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi, którego wysokość została wyznaczona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265).