II SA/Wr 5/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2021 r. o sygnaturze akt III SAB/Wr 1536/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 września 2021 r. (data wpływu do organu) G. M. (dalej "skarżący", "strona"), wniósł skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2021 r., sygnatura akt III SAB/Wr 1536/20, którym Sąd stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności,, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1700 złotych oraz zasądził od organu za rzecz skarżącego koszty sądowe. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 8 lipca 2021 r. Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał w dniu 7 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. skarżący skierował do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. W dniu 11 października 2021 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącego z prośbą o wskazanie numeru konta na które przekazane mają zostać kwoty z wyroku. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, stosownie do wezwania z dnia 13 sierpnia 2020 r.. Oba wskazane pisma kierowane były bezpośrednio do skarżącego, pomimo ustanowionego w sprawie pełnomocnika, o czym organ posiadał wiedzę. Skargę, która wpłynęła do siedziby organu w dniu 29 września 2021 r., Wojewoda przekazał do Sądu w dniu 5 stycznia 2022 r. W skardze tej skarżący zarzucił niewykonanie przez Wojewodę powyższego wyroku i zażądał nałożenia na Wojewodę grzywny, stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przyznanie na rzecz strony skarżącej kwoty 20000 złotych i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że termin na wydanie decyzji w sprawie jego wniosku, wyznaczony wyrokiem Sądu upłynął bezskutecznie w dniu 7 sierpnia 2021 r., a Wojewoda w tym czasie nie zakończył postępowania. Wyjaśniono, że Wojewoda co prawda pozostawił wniosek bez rozpoznania, jednakże w ocenie skarżącego bezzasadnie, bowiem wszystkie braki formalne zostały uzupełnione w zakreślonym przez organ terminie, zatem Wojewoda Dolnośląski nadal pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej, jest bezzasadny. Wskazał dodatkowo, że przystąpił do rozpoznania wniosku skarżącego, bowiem istotnie braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie, jednak na skutek omyłkowego działania pracownika Urzędu, trafiły one do sprawy innego cudzoziemca. Wojewoda wyjaśnił też, że niezachowanie terminu zakreślonego wyrokiem, jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców oraz braku wystarczającej obsługi kadrowej do terminowej obsługi spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się w części uzasadniona. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. III SAB/Wr 1536/20, wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 8 lipca 2021 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 7 sierpnia 2021 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Co więcej, jak przyznaje w odpowiedzi na skargę, zagubił część dokumentów skarżącego co doprowadziło do dodatkowego, bezzasadnego przedłużania postępowania i oczekiwania na wydanie decyzji w sprawie. Co jeszcze dodatkowo wymaga podkreślenia, nawet skargę na niewykonanie przedmiotowego wyroku organ przekazał do Sądu z przekroczeniem ustawowego terminu na przekazanie skarg. Przekazał j ą bowiem dopiero w dniu5 stycznia 2022 r., podczas gdy termin na jej przekazanie upływał organowi w dniu 2 listopada 2021 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby na dzień nie tylko wniesienia, ale nawet przekazania skarg do Sądu, sprawa z wniosku skarżącego była załatwiona. Podjęcie pierwszej czynności przez organ zmierzającej do wykonania wyroku po zwróceniu mu akt w tym celu, nastąpiło już po upływie wyznaczonego przez Sąd terminu. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ wprawdzie podjął opisane wyżej działania w kierunku wykonania wyroku, lecz dopiero po upływie terminu wybaczonego wyrokiem, oraz zgubił dokumenty skarżącego, które pozwalały na wcześniejsze zakończenia postępowania, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy przedmiotowego wyroku z dnia 11 lutego 2021 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, skarżącemu przyznano już sumę pieniężną w wysokości 1700 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, skarżący bowiem przede wszystkim wskazał potrzebę dyscyplinowania organu, a tę funkcję spełni wymierzona organowi grzywny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne co do tego, że uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy z art. 154 § 7 p.p.s.a., musi nawiązywać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (por. I SA/Wr 538/20, Z- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, LEX nr 3177409 - wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r.). Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił również skargę w zakresie żądania udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Stosownie do art. 154 § 2 zd. 1 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego przepisu (czyli niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 p.p.s.a. oznacza, iż orzeczenie przewidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosownie do art. 146 § 2 .p.p.s.a. – w wyroku, który nie został wykonany uznał uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisu prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt 4 (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 482). Podobnie uważa B. Dauter, który wskazuje, że w sprawach niewykonanego wyroku wydanego w trybie art. 149 p.p.s.a, w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu, przepis art. 154 § 2 p.p.s.a, może być stosowany, ale jedynie w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, czyli w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (por. B. Dauter [w:] B Dauter, B Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009 r., s. 408), por także wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., i OSK 2742/17) Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy i dlatego Sąd oddalił skargę w tej części. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw z art. 205 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.