II SA/Wr 50/18

Dnia 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 8 lipca 2010 r. nr LXVII/545/2010 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 11 ust. 1 we fragmencie: "zmiana i rozwiązanie umowy o dostawę wody i odbiór ścieków następuje na piśmie pod rygorem nieważności" oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Świdnicy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Świdnicy nr LXVII/545/2010 z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie obejmującym: § 11 ust. 1 we fragmencie: "zmiana i rozwiązanie umowy o dostawę wody i odbiór ścieków następuje na piśmie pod rygorem nieważności" § 12 ust. 1 według którego "rozwiązanie umowy skutkuje zastosowaniem przez Przedsiębiorstwo środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług" Zdaniem skarżącego, uchwała w kwestionowanym zakresie podjęta została z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2017 r, poz. 328) polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i uchwaleniu ww. przepisów, bez podstawy prawnej. Powyższe regulacje uchwały dotyczące warunków i skutków rozwiązania umowy o świadczenie usług nie znajdują bowiem umocowania w art. 19 ust. 2 ustawy. Źródłem ustaleń umowy w tym zakresie jest bowiem przepis art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, dlatego materia ta nie może być normowana w regulaminie. Na uzasadnienie Prokurator wskazał, że według art. 19 ust. 2 ww. ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Natomiast według art. 6 ust. 1 przywołanego aktu, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Stosownie do przywołanego przepisu umowa ta w szczególności zawiera postanowienia dotyczące: pkt 6 – jej okresu obowiązywania oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Przywołane przepisy jasno wskazują, że z woli ustawodawcy, poza kompetencjami rady gminy pozostają postanowienia dotyczące rozwiazywania umów oraz ich wygasania. Ustawodawca w sposób czytelny dokonał rozdziału określonych zagadnień pomiędzy regulamin uchwalany przez radę gminy a umowę zawieraną pomiędzy dostawcą i odbiorcą usługi. Przywołany art. 6 ust. 3 ma zaś istotne znaczenie dla kwestii określenia granic pomiędzy materią regulaminową a obligatoryjnymi elementami umowy, do których zalicza się postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń, praw i obowiązków stron umowy, warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, procedur i warunków kontroli urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych, ustaleń zawartych w udzielonym przedsiębiorstwu zezwoleniu na dostawę wody i odprowadzaniem ścieków, okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Wskazując na powyższe skarżący podkreślił, że rada gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest bowiem nieważna (por. NSA w wyroku z dnia 14 października 1998 r. II SA/Wr 1179/98). Nadto takie postanowienia regulaminu naruszają także zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353 1 K.c., w którym stwierdza się, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie i zasadom współżycia społecznego. Dla potwierdzenia przedstawionego stanowiska skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy nie podzieliła argumentacji skarżącego co do rażącego naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy przez zakwestionowane uregulowania § 11 i § 12 uchwały. Zdaniem strony przeciwnej zapisy te nie wprowadzają innych zasad bądź modyfikacji niż wskazane w ustawie w zakresie elementów umowy. Wprowadzona uchwałą zasada trwałości umów na czas nieokreślony, pisemności umowy i jej zmiany w drodze aneksu nie wykracza poza delegację ustawową. Zapisy uchwały wbrew twierdzeniu skarżącego nie odnoszą się do rozwiązywania umów oraz ich wygaśnięcia ani też nie stanowią powtórzenia zapisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem oceny Sądu, na skutek skargi wniesionej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Świdnicy, jest uchwała Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 8 lipca 2010r. podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej jako u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej u.p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym, stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym ustawodawca jasno określił również, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1u.s.g.. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). W art. 19 ww. ustawy zawarte zostało upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, w którym powinny być określone prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Wynikające z przywołanego przepisu upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, zgodzić należy się z Prokuratorem, że zaskarżone we fragmentach zapisy zawarte w § 11 ust. 1 i § 12 ust. 1 uchwały, dotyczące zagadnień związanych z rozwiązaniem umowy o świadczenie usług co do warunków i skutków rozwiązania umowy, nie znajdują umocowania w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Treść przywołanych przepisów ustawy interpretowana w sposób wynikający z klasycznych reguł wykładni, pozwala bowiem uznać, że zawarta w nich delegacja prawodawcza nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków regulacji umieszczonych w zakwestionowanych przez Prokuratora przepisach, dotyczących pisemnej formy rozwiązania umowy i rygoru nie dochowania tej formy (§ 11 ust. 1 uchwały) oraz skutków rozwiązania umowy (§ 12 ust.1). Te ustalenia znajdują zaś swoje miejsce w uzgadnianej i zawieranej między stronami umowie o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzenia ścieków (art. 6 ust.1 ) Porównanie uregulowań zawartych w art. 19 ust.2 oraz art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że wolą ustawodawcy było pozostawienie wielu kwestii, jakie mogą pojawić się w relacjach pomiędzy przedsiębiorstwem jako dostawcą usług wodno-kanalizacyjnych a odbiorcą tych usług, do rozstrzygnięcia w drodze wspólnych ustaleń pomiędzy stronami tego stosunku cywilnoprawnego, których konsekwencją będą odpowiednio uregulowane warunki umowne (por. art. 6 ww. ustawy). W kwestionowanych zapisach organ uchwałodawczy uregulował zatem materie przypisane wyłącznie woli stron. Uwzględnienie treści art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uzasadniania trafny wniosek skarżącego, że w zakresie upoważnienia ustawowego do uchwalenia regulaminu nie mieszczą się zagadnienia rozwiązania (lub ustania, wygasania) umowy z odbiorcą. Nadto stanowią one także niedozwoloną ingerencję lokalnego prawodawcy w sferę w zakresie której ustawodawca zgodnie z art. 3531 kc - zagwarantował stronom umowy o świadczenie usług wodno-kanalizacyjnych swobodę formułowania ustaleń umownych. Wykroczenie poza delegację ustawową wynikającą z przywołanego wyżej art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, nakazuje uznać kwestionowane zapisy za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 11 ust. 1 i § 12 ust. 1 w zaskarżonych fragmentach. Z tych też względów Sąd działając zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.sa. orzekł jak w sentencji wyroku.