II SA/Wr 500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Gminy P. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., Nr[...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji Starosty Dz. nr [...] z dnia [...] r. orzekającej o odmowie wywłaszczenia na rzecz Gminy P. nieruchomości położonej w P. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...] , AM-[...], obręb [...] P., o powierzchni 0,0048 ha, stanowiącej własność K. J.-L., utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 93 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zatwierdzony został dokonany z urzędu, podział nieruchomości stanowiącej własność K. J.-L., położonej w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM-[...], obręb [...] P., o powierzchni 3,7668 ha. W wyniku podziału powstała działka nr[...], o powierzchni 0,0048 ha oraz działka nr[...], o powierzchni 3,7620 ha. Wydzielenie działki o numerze [...] nastąpiło w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, stosownie do decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo-rowerowego wraz z oświetleniem wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] (od granic miasta Dz. do ul. M. w P.) przewidzianej do realizacji w P. obręb P. i D. Wskazana decyzja lokalizacyjna została zmieniona decyzjami z dnia [...] r. oraz [...] r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obwodnic Dz. i południowego obejścia P. D. w granicach miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. część działki nr [...] wchodzi w skład drogi publicznej klasy głównej oznaczonej symbolem KDG-P. Pozostała część działki nr[...], zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Gmin B., Dz., P., wchodzi w skład obszaru z przeznaczeniem: "Przestrzeń Rolnicza z zakazem zabudowy". Pismem nr [...] z dnia [...] r. Zastępca Burmistrza Miasta P. wystąpił z zaproszeniem do przeprowadzenia rokowań do K.J.-L. - jako właścicielki działki nr [...]. W konsekwencji strony przystąpiły do rokowań, których przedmiotem było nabycie prawa własności przedmiotowej działki nr [...] . K. J.-L. nie zaakceptowała proponowanej przez Zastępcę Burmistrza Miasta P. – D. R., kwoty odszkodowania za działkę nr [...] w wysokości 130,00 zł, tj. 2,71 zł/m² i dwukrotnie odmówiła podpisania protokołów z przeprowadzonych rokowań (kopie podpisane jedynie przez Zastępcę Burmistrza znajdują się w aktach sprawy). Z uwagi na fakt, iż przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy cywilnoprawnej, Zastępca Burmistrza Miasta P. w oparciu o art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wystąpił do Starosty Dz. z wnioskiem nr [...] z dnia [...] r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność K. J.-L., położonej w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb [...] P., o powierzchni 0,0048 ha, dla której Sąd Rejonowy w Dz. prowadzi księgę wieczystą KW nr[...] , a w konsekwencji wydanie decyzji o wywłaszczeniu przez pozbawienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy P., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę ciągu pieszo — rowerowego, wraz z oświetleniem, wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] P.-Dz. Uzasadniając wniosek wskazano, iż przedmiotowe zadanie realizowane jest we współpracy z D. Służbą Dróg i Kolei we W. (następcę D.Zakładu Dróg Wojewódzkich) na podstawie porozumienia zawartego [...] r. Działając na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pismem nr [...] z dnia [...] r., Starosta Dz. wyznaczył K. J.-L. dwumiesięczny termin na zawarcie umowy o zbycie na rzecz Gminy P. przedmiotowej nieruchomości, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po bezskutecznym upływie wskazanego terminu. Następnie uznając wniosek za zasadny, Starosta Dz., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta Dz. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb [...] P., o powierzchni 0,0048 ha, stanowiącej własność K. J.-L., na rzecz Gminy P., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę ciągu pieszo - rowerowego, wraz z oświetleniem, wzdłuż drogi wojewódzkiej nr[...] P. –Dz., ustalając jednocześnie odszkodowanie w wysokości 1.100,00 zł i zobowiązując do jego wypłaty Burmistrza Miasta P. - w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji tej Burmistrz Miasta P. - reprezentujący Gminę P. - wniósł odwołanie, zarzucając błędne ustalenie wysokości odszkodowania, z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, a w konsekwencji wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej punktu 3 i 4 oraz podjęcia przez Wojewodę merytorycznego rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie. Ponadto skarżący wniósł o wydanie odrębnych decyzji o odszkodowaniu po ponownym oszacowaniu przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji działając m.in. na podstawie art. 112 i art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z wnioskiem Zastępcy Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] r., decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił wywłaszczenia poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...] , AM-[...] , obręb [...] P., o powierzchni 0,0048 ha, stanowiącej własność K. J.-L. Od decyzji tej Burmistrz Miasta P. - reprezentujący Gminę P. -złożył odwołanie, w którym zażądał uchylenia decyzji Starosty Dz. w całości, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji wywłaszczeniowej przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie uwzględnił odwołania, podkreślając, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera podstawowe regulacje dotyczące wywłaszczenia w dziale III rozdziale 4 ("Wywłaszczanie nieruchomości") oraz rozdziale 5 ("Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami bezpośrednio wskazują na konieczność przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia umowy cywilnoprawnej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W szczególności obowiązek ten został określony w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nawiązuje do niego art. 116 ust. 2 pkt 1 ustawy, który nakazuje dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dokumenty z przebiegu rokowań. Zgodnie z art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień które były przedmiotem negocjacji. Stosownie zaś do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo burmistrz albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca burmistrza samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez i burmistrza osobą. Mając na uwadze powyższy przepis Burmistrz Miasta i Gminy P. uzupełnił wniosek o Zarządzenie Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia D.R. Zastępcy Burmistrza - do samodzielnego składania oświadczeń woli w imieniu Gminy w zakresie zarządu mieniem oraz wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza. Zdaniem Wojewody, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bez uprzedniego prawidłowego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. W przedmiotowej sprawie dla stwierdzenia prawidłowości rokowań prowadzonych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego konieczne jest zdaniem Wojewody odpowiednie jego umocowanie wyrażone stosowną uchwałą Rady Miejskiej w P., zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W wyniku ponownie przeprowadzonej analizy akt sprawy ustalono, iż w zakresie nabycia działki [...] stanowiącej własność K. J.-L., Rada Miejska w P. nie podjęła stosownej uchwały w sprawie nabycia działki nr [...] jako niezbędnej do realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Burmistrz Miasta i Gminy P. zarzucił w przedmiotowym odwołaniu, iż Uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie działek niezbędnych do realizacji zadania "Budowa ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] P. Dz." nie jest dokumentem, który rozstrzyga kwestię wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez Radę Miejską w P. Ponadto skarżący poinformował, że powyższa uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, lecz wyraża ona jedynie imperatywną wolę rady odnośnie nabycia nieruchomości i należy ją zakwalifikować jako akt wewnętrzny, skierowany wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ odwoławczy stwierdził, że w załączniku do spornej Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nie uwzględniono działki nr[...]. Załącznik ten stanowi "Wykaz objętych uchwałą dotychczasowych właścicieli, od których nastąpi nabycie, numery ewidencyjne działek, powierzchnie działek oraz cena wynikająca z rokowań". Zatem zdaniem Wojewody - Starosta słusznie uznał, że Rada Miejska w P. nie podjęła odpowiedniej uchwały w sprawie nabycia działki [...], a dopiero ona czyniłaby zadość jednej z podstawowych przesłanek wywłaszczenia. Pismem nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy P. poinformował, iż działka [...] nie została ujęta we wskazanym załączniku do Uchwały z uwagi na fakt, że dotyczył on tylko działek, dla których rokowania zakończyły się podpisaniem protokołu uzgodnień. Zgodnie z § 1 Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. zgoda na nabycie nieruchomości wskazanych w załączniku, na określony cel publiczny, obejmuje ceny wynikające z rokowań. Natomiast zgodnie z § 2 Uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabycia nieruchomości gruntowych przez Gminę P., nabywanie nieruchomości na cele publiczne następuje w drodze przeprowadzonych przez Zarząd Miejski rokowań z właścicielem nieruchomości i sporządzeniem umowy w cenie nieprzekraczającej wyceny dokonanej przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Wojewoda nie podzielił argumentacji zawartej w odwołaniu Gminy P. w zakresie obowiązywania Uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. Materiał dowodowy - kserokopie gazety W. P. nr 6-7 (14-15) czerwiec-lipiec 1994 r. - nie pozwala zdaniem organu odwoławczego przyjąć, iż uchwała została ogłoszona zgodnie z obowiązującym w chwili jej podjęcia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym weszła w życie. Wskazana gazeta zawiera obszerny fragment treści uchwały, w którym nie przedstawiono podstawy prawnej, tytułu, numeru oraz treści § 5 i § 6 uchwały, jak również nie został zachowany podział na jednostki redakcyjne (paragrafy). Zatem w określonym stanie faktycznym nie można w ocenie organu odwoławczego przyjąć, że opublikowanie fragmentu treści aktu prawnego, nawet zawierającego najistotniejsze jego postanowienia, jest równe jego publikacji, albowiem ma ona umożliwić zapoznanie się z dokładną treścią aktu prawnego i umożliwić obywatelom jego ewentualną kontrolę. Nieudostępnienie aktu w całości uniemożliwia skorzystanie z tych uprawnień (kontroli i zapoznania się z treścią aktu). Jednocześnie mając na uwadze obowiązującą w chwili podjęcia Uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r., treść art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, to elementem niezbędnym dla skutecznego dokonania publikacji aktu prawnego było zdaniem Wojewody rozplakatowanie stosownych obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty z równoczesnym ogłoszeniem w lokalnej prasie. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Uchwała Rady Miejskiej w P. nr X[...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabycia nieruchomości gruntowych przez Gminę P. nie weszła w życie, gdyż nie została prawidłowo opublikowana. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że pomimo spełnienia przesłanek materialnych do dokonania wywłaszczenia, to jest ono niedopuszczalne ze względu na niewyrażenie przez Radę Gminy P. zgody na nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia w formie stosownej uchwały (przy braku obowiązującej uchwały ustalającej zasady nabywania nieruchomości gruntowych). W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewoda stwierdził, że czynności organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom art. 7, 77 i 80 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji Starosty Dz. świadczy o tym, że przeprowadził w stopniu wystarczającym postępowanie wyjaśniające w sprawie, stosownie do zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ pierwszej instancji dokonał porównania i wyczerpującej oceny dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji zostały wskazane dowody, na których organ się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, organ odwoławczy orzekł jak wyżej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina P. zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) procedury administracyjnej, to jest w szczególności art. 7 i art. 136 w związku z art.140 kpa - przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów, 2) prawa materialnego, to jest art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym według stanu prawnego w roku 1994 - przez nieuzasadnione przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad nabycia nieruchomości gruntowych przez Gminę P., nie weszła w życie. W związku z powyższymi zarzutami, Gmina P. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca stwierdziła, że stanowisko Wojewody nie jest uzasadnione. W szczególności Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska skarżącej Gminy zawartego w odwołaniu z dnia [...] r. od decyzji Starosty Dz. z dnia [...] r. W odwołaniu tym wyraźnie wskazano, że sporna uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] "ogłoszona została poprzez wywieszenie jej treści na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w P. oraz opublikowana w lokalnej prasie...". Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym w roku 1994 - przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej. Ogłoszenie w prasie lokalnej nie było więc jedynym sposobem na ogłoszenie przepisów gminnych. W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał oświadczenia Burmistrza P. o publikacji uchwały przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w P., za prawidłowe bądź nieprawidłowe ogłoszenie. Wojewoda nie domagał się ewentualnego uzupełnienia dowodu na takie ogłoszenie (dokumenty, zeznania świadków, itp.). Według oceny skarżącej Gminy, do przyjęcia, że uchwała Rady Miejskiej P. nr [...] weszła w życie, wystarczające było wywieszenie uchwały na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w P. Opis uchwały w miejscowej gazecie był dodatkowym podaniem najważniejszej części uchwały do wiadomości społeczności lokalnej. Gazetowy opis uchwały nie decydował o wejściu uchwały w życie. Zdaniem skarżącej, zaskarżoną decyzją Wojewoda naruszył zasady wynikające z art. 7, art. 136 w związku z art. 140 kpa oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, przez dowolne i nieuzasadnione przyjęcie, iż sporna uchwała Rady Miejskie w P.nie weszła w życie. W tym stanie rzeczy, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm./, zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. I tak zakres regulacji przedmiotowej tejże ustawy obejmuje zgodnie z art.1 ust.1 pkt.5 u.g.n. – zasady wywłaszczania nieruchomości. Instytucja wywłaszczania nieruchomości szczegółowo zaś została uregulowana w Rozdziale 4 zatytułowanym ; "Wywłaszczanie nieruchomości", Dział III u.g.n. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił przepis art.112 u.g.n., stosownie do którego przepisy Rozdziału 4 regulującego zagadnienie wywłaszczenia stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego /ust.1/. Wywłaszczenie nieruchomości polega zaś na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3 i 4). Analiza powołanego przepisu wskazuje zatem, iż wywłaszczenie nieruchomości uwarunkowane jest przeznaczeniem jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, a w przypadku braku takiego planu, wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wskazany przez stronę skarżącą cel polegający na budowie ciągu pieszo-rowerowego wraz z oświetleniem wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] P.-Dz. ma charakter celu publicznego, określony w art.6 pkt.1, zgodnie z którym cele publiczne w rozumieniu ustawy to wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Niesporne jest w sprawie, że ostateczną decyzją Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzono dokonany z urzędu podział nieruchomości położonej w P., stanowiącej własność K. J.-L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - na działkę o nr [...] o powierzchni 0,0048 ha oraz działkę o nr [...] o powierzchni 3,7620 ha. Działka oznaczona nr [...] została zaś wydzielona w związku z w/w inwestycją celu publicznego, polegającą na budowie przedmiotowego ciągu pieszo-rowerowego wraz z oświetleniem wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] P.- Dz., określonej w decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotnym w sprawie jest przepis art.112 ust.3 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisu tego wynika wprost, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpi tylko wówczas, gdy jest ona rzeczywiście niezbędna do realizacji ustawowo określonych celów publicznych, a które nie mogą być zrealizowane bez wykorzystania tej nieruchomości. Stosownie zaś do art. 114 ust. 1 u.g.n., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konieczne jest przeprowadzenie rokowań zmierzających do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, rokowania w myśl art.114 ust.2 u.g.n. przeprowadza jej organ wykonawczy, czyli burmistrz / art.26 ust.3 w związku z art.31 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Z lektury akt sprawy niewątpliwie wynika, że przed złożeniem wniosku przez Burmistrza Miasta P. o wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania wywłaszczeniowego /art.115 ust.1 u.g.n./, organ wykonawczy gminy prowadził z K. J.-L. - właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] rokowania, mające na celu nabycie prawa własności tejże działki o pow.48 m², położonej w P. I tak do wniosku z dnia [...] r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego załączono m.in. dokumenty z przebiegu rokowań, wypis ze studium, decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z decyzją zmieniającą, decyzję podziałową, odpis z KW[...] , wypis i wyrys z katastru nieruchomości. Z powyższych dokumentów wynika, że organ wykonawczy Gminy P. wystąpił z inicjatywą i zaproponował właścicielce przedmiotowej nieruchomości warunki, na których jest gotów nabyć tę nieruchomość przeznaczoną na realizację celu publicznego w drodze umowy. Zaproponowana cena w kwocie 2,71 zł za m² nie została jednak zaakceptowana przez właścicielkę nieruchomości. Różne stanowiska stron dotyczące kwestii wysokości odszkodowania spowodowały, że rokowania zmierzające do umownego i dobrowolnego pozyskania przedmiotowej nieruchomości dla realizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego, nie przyniosły rezultatu poprzez zawarcie umowy, o której mowa w cyt. wyżej art.112 ust.3 u.g.n. Mając na uwadze powyższe, jak i przepis art.116 u.g.n., który ustala tak treść wniosku o wywłaszczenie /ust.1/, jak i załączniki do tegoż wniosku, enumeratywnie je wyliczając /ust.2/ - nie określając formy rokowań, ani ich treści /ust.2 pkt.1/, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego /art.115 ust.1 u.g.n./. Jeżeli tak, to zachodzi pytanie, czy organy zasadnie odmówiły wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr[...] , gdy jak wynika z cyt. wyżej przepis art.112 ust.3 u.g.n. – wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić, gdy : - cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a - prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Organ I instancji w uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r. stwierdził, że: "...w sprawie działki nr [...] stanowiącej własność K. J.-L. i jej nabycia z przeznaczeniem na realizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego, Rada Miejska w P. stosownej uchwały nie podjęła, a dopiero taka uchwała czyniła by zadość jednej z podstawowych przesłanek wywłaszczenia jaką jest niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia (...). Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabycia nieruchomości gruntowych przez Gminę P., uchwalona na podstawie art. 18 ust. i 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, złożona w toku postępowania naprawczego przy piśmie z dnia [...] r. [...] jedynie w sposób ogólny określa zasady nabywania nieruchomości przez Gminę P., a ponadto – wobec braku ogłoszenia tej uchwały w sposób prawem przewidziany, nie stanowi ona aktu prawnego powszechnie obowiązującego. (...)". Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, cyt.: "Reasumując, Uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabycia nieruchomości gruntowych przez Gminę P. nie weszła w życie, gdyż nie została prawidłowo opublikowana. W związku z powyższym należy uznać, że pomimo spełnienia przesłanek materialnych do dokonania wywłaszczenia, to jest ono niedopuszczalne ze względu na niewyrażenie przez Radę Gminy P. zgody na nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia w formie stosownej uchwały (przy braku obowiązującej uchwały ustalającej zasady nabywania nieruchomości gruntowych)". W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy nie wykazały, iż zachodzą podstawy do odmowy wywłaszczenia na rzecz Gminy P. opisanej wyżej nieruchomości oznaczonej jako działka [...]- położonej w P., a dla której to nieruchomości wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie przez organy, że brak uchwały Rady Miejskiej w P. o nabycie w/w działki z przeznaczeniem na realizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego, przy równoczesnym pominięciu, a tym samym nie rozważeniu dołączonych do wniosku organu wykonawczego Gminy P. z dnia [...] r. - takich dokumentów, jak: - porozumienie z dnia [...] r. zawarte pomiędzy Gminą .a D. Zarządem Dróg Wojewódzkich we W. o współpracy przy budowie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku P.– Dz.; - decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego /pkt 8 stwierdzający, że miejsce lokalizacji inwestycji oznaczono na mapie w skali 1 : 2000, stanowiącej załącznik graficzny/; - decyzji Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę D. Zarządowi Dróg Wojewódzkich we W. inwestycji pn. "Budowa ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku P. – Dz., pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że organy wydając w niniejszej sprawie zaskarżone decyzje naruszyły nie tylko przepis art.107 § 3 k.p.a., lecz i art.7, 75 § 1, 77 oraz art.80 k.p.a., a w konsekwencji art.112 ust.3 u.g.n. Jak to już wyżej Sąd zauważył, skoro omawiana ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zawiera przepisy regulujące zasady wywłaszczania nieruchomości, to pozwala to na stwierdzenie, że postępowanie wywłaszczeniowe jest postępowaniem administracyjnym odrębnym /szczególnym/. Oznacza to, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako przepis szczególny w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ma pierwszeństwo /wyłączność/ w zakresie dot. m. innymi ustaleń kompetencji organów gminy, w tym organu wykonawczego w sprawach gospodarki gruntami. Odrębna regulacja w w/w ustawie o gospodarce nieruchomościami problematyki wywłaszczania nieruchomości /dokonywanego w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji/ - przy jednoczesnym szczegółowym określeniu kompetencji organu wykonawczego gminy w tych sprawach, powoduje, że w sprawach objętych przedmiotowym zakresem obowiązywania tej ustawy, nie ma zastosowania powoływany przez organy przepis art.18 ust.2 pkt.9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Warunku podjęcia uchwały przez radę gminy w oparciu o w/w przepis art.18 ust.2 pkt.9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia w żadnym z przepisów ustawa o gospodarce nieruchomościami, która jak wyżej podkreślono bardzo szczegółowo określiła organy, jak i czynności podejmowane w toku postępowania wywłaszczeniowego. Na marginesie należy wskazać, że stosownie do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. ( Dz. U. Nr 78, poz. 483) jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych ( art. 171 ust. 1 Konstytucji /. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w dopuszczalnych przepisami prawa granicach. Przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej ( art. 165 ust. 2 Konstytucji). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje jedynie, w zakresie granic nadzoru, kryterium nadzoru – "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" (art. 171 ust. 1) oraz organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2 i 3 ). W pozostałym zakresie granice dopuszczalności ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe, w zakresie gminy – ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie zatem do art.86 u.s.g. – organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda. Zgodnie zaś art.90 ust.1 u.s.g.- Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka wojewoda jako organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały , podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze zawierające uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego /art.91 ust.1 i 3 u.s.g./. Natomiast po upływie terminu wskazanego w cyt. wyżej art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady gminy. W tym przypadku organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego /art.93 ust.1 u.s.g./. Nadzór nad działalnością gminną określony powyższymi regulacjami oznacza, że tak Starosta Dz., jak i Wojewoda występujący w niniejszej sprawie jako organy właściwe do wydania decyzji w sprawie wywłaszczenia /art.112 ust.4 u.g.n. w związku z art.9a u.g.n./, nie był uprawniony - nie posiadając niewątpliwie takich kompetencji do oceniania zgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabycia nieruchomości gruntowych przez Gmin P., podjętej w oparciu o przepis art.18 ust.2 pkt.9 lit.a. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że skoro z akt sprawy nie wynika, by opisana wyżej uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie cyt. wyżej art.91 bądź art.93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, to określone tą uchwałą zasady nieruchomości gruntowych mają moc obowiązującą. Mając zatem na względzie powyższe ustalenia – Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organu I i II instancji. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 cytowanej wyżej ustawy.