II SA/Wr 507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie rozbiórki dwóch słupków stanowiących elementy istniejącego wcześniej od strony ulicy ogrodzenia oddala skargę. Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał W.T. rozbiórkę dwóch słupków stanowiących elementy istniejącego wcześniej ogrodzenia części nieruchomości przy ul. J. [...] we W. (dz. nr [...], AM-3, obręb B.) w części przylegającej do posesji przy ul. J. [...] we W. (od strony ulicy). Decyzja zapadła w związku z niewypełnieniem w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia 8 października 2010 r. w przedmiocie przedłożenia określonych dokumentów w związku z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na wykonaniu ogrodzenia części nieruchomości. Od powyższej decyzji J. K. działający jako pełnomocnik w imieniu swojej matki A. K. złożył odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 16 czerwca 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazał, że w związku z pismem J. K. z dnia 13 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia nieruchomości zlokalizowanej przy ul. M. J. [...] we W. w części przylegającej do posesji nr [...] od strony ulicy, po czym w dniu 18 września 2008 r. przeprowadził na tę okoliczność dowód z oględzin, w którym ustalono, że w 2008 r. W. T. wykonał ogrodzenie należącej do Gminy W. działki nr [...] na odcinkach ok. 5 m od strony ul. M. J. oraz po stronie przeciwnej (od strony znajdującej się na działce nr [...] szkoły istniało już równoległe do działki W. T. ogrodzenie wykonane na odcinku 37 m.). Inwestor nie dysponował zgodą właściwego organu architektoniczno-budowlanego, lecz wykonał je na skutek uzyskanej ustnej informacji w Departamencie Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miasta przy podpisywaniu na ogrodzony teren umowy dzierżawy od Gminy W.. Wobec dokonanych ustaleń postanowieniem nr [...] z dnia 8 października 2010 r. organ ten zobowiązał inwestora ogrodzenia do przedłożenia dokumentów niezbędnych w procesie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. W dniu 16 listopada 2010 r. inwestor W. T. poinformował o rozbiórce przedmiotowego fragmentu ogrodzenia, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania. Organ dokonał ponownych oględzin terenu w dniu 16 grudnia 2010 r., w trakcie których stwierdził rozbiórkę ogrodzenia, lecz ustalił, że pozostały do usunięcia dwa stalowe słupki. Dlatego też organ I instancji nakazał decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] rozbiórkę tychże słupków stanowiących pozostałość po wykonanym wcześniej ogrodzeniu. Rozpatrując odwołanie w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowania administracyjne może być wszczęte w dwojaki sposób : na żądanie strony lub z urzędu(art. 61 § 1 k.p.a). Wystąpienie z wnioskiem przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, z przyczyn formalnych, tj z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, powinno spowodować wydanie decyzji odmownej. Wszczęcie w takim przypadku postępowania stanowi podstawę do jego umorzenia. Przyczyną bezprzedmiotowości postępowania o charakterze podmiotowym jest niewątpliwie brak legitymacji procesowej po stronie osoby, od której pochodzi wniosek inicjujący postępowanie. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wymaga zwrócenia uwagi na to, jak zauważył organ odwoławczy, że czym innym jest interes prawny a czym innym jest interes fatyczny, a więc taki interes konkretnej osoby, który nie znajduje ochrony w obowiązującym prawie materialnym. W rozpoznawanej sprawie krąg podmiotów legitymowanych do brania udziału w sprawie administracyjnej określają przepisy dotyczące stron postępowania, a wynikające z art. 28 i nast. k.p.a., które należy rozpatrywać łącznie z przepisem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, definiującym pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, "przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu". Do tej konstrukcji prawnej, jak dalej podkreśla organ odwoławczy, odwołuje się przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazujący podmioty, którym przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na skutek pisma z dnia 13 kwietnia 2008 r. złożonego w imieniu A. K. przez syna J. K.. W treści zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania z dnia 28 lipca 2008 r. organ I instancji nie wskazał co prawda wyraźnie, że postępowanie to wszczęte zostało na wniosek J. K.. Zważywszy jednak, że pierwszym dokumentem w aktach sprawy jest wniosek J. K. z dnia 13 kwietnia 2008 r. zawierający żądanie pilnego zbadania sprawy spornego ogrodzenia, oraz przyjmując fakt braku zaznaczenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, iż postępowanie wszczęto z urzędu, organ odwoławczy przyjął, że w tej sytuacji uznać należy niniejsze postępowanie za postępowanie wnioskowe. Potwierdza to również treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym organ I instancji powołuje się na wymienione wyżej pismo J. K.. Organ odwoławczy podkreślił, że ogrodzenie w przedmiocie którego toczy się postępowanie, stanowi fragment ogrodzenia otaczającego od strony ulicy J. działkę nr [...], aż do sąsiadującą z nią i należącą do małż. T. działką nr [...]. Ogrodzenie to w żądnym miejscu ani w żaden sposób nie graniczy ze stanowiącą własność Państwa K. działką nr [...]. Działka nr [...] graniczy wprawdzie z działką nr [...], lecz w miejscu odległym od ul. J. o 37 m, natomiast z działką nr [...] graniczy jedynie od jej zaplecza, tj. od strony przeciwnej do ulicy J.. Jak ustalił organ działka nr [...] należąca na zasadach współwłasności do Państwa K. nie znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania spornej inwestycji zrealizowanej na przylegającej do działki nr [...] nieruchomości stanowiącej własność Gminy W. (działce nr [...]). Skarżąca A. K. nie wykazała, w jaki sposób przedmiotowy fragment ogrodzenia negatywnie oddziałuje na jej nieruchomość i jakie w związku z tym powoduje utrudnienia. Niewątpliwie za takie nie uznał organ, twierdzeń strony o przyznaniu przez szkołę S. K. (mężowi A. K.) spornej - jak to określiła skarżąca nazywając ogrodzony fragment działki nr [...] - "drogi". Jak dalej organ podnosi, ogrodzony fragment działki nr [...] nie stanowi drogi lecz stanowi część posesji należącej do Gminy W.. Zatem to Gmina W. jest władna dysponować tą nieruchomością, nie zaś szkoła, czemu dała wyraz zawierając z małż. T. umowę dzierżawy na sporny fragment działki nr 210 m2 celem wykorzystania jej na zieleń przydomową. Ponadto, istotnym jest, że dojazd do posesji Państwa K. znajduje się od strony ulicy M. a nie J.. Wobec powyższych ustaleń, organ odwoławczy uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, przy czym zauważył, że organ stopnia powiatowego może z urzędu podjąć takie postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na powyższą decyzję, pełnomocnik A. K. nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, zarzucając jej - cyt.: "fałsz, obłudę i zakłamanie". Autor skargi uważa, że jeżeli inwestorzy mają na cyt. "drogę dzierżawę dojazdową do posesji z ul. J. [...]", to złamali prawo budowlane i dzierżawa powinna być im odebrana. Na tej "drodze" posadzone zostały przez małż. T., zdaniem skarżących bezprawnie, drzewa, krzewy i kwiaty. Tę "drogę", jak uważają, można wylać asfaltem i utwardzić. "Droga dojazdowa" do budynku gospodarczego była cały czas, gdyż - jak to określił w skardze J. K. – cyt. "liczyli się z ojcem, bali się go, nawet im pomagał", a za budynek gospodarczy płacony jest podatek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz, 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.m, sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy prawa w stopniu powodującym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy bowiem skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Wobec tak brzmiącego przepisu organ zobligowany jest więc do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Artykuł 61 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego (np. art. 28 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że interes prawny skarżącej winien być badany w oparciu o przepis art. 28 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie jest to spostrzeżenie trafne, gdyż przepis art. 28 Prawa budowlanego odnosi się tylko do sytuacji ustalania kręgu stron postępowania na skutek wniosku inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. W przypadku zaś postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej, strony postępowania ustala się na zasadach ogólnych zawartych w art. 28 k.p.a. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie, nie miało to żadnego wpływu na sposób załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, gdyż dokonując analizy art. 28 k.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego skarżący nie legitymują się przymiotem strony. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interesu prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Oznacza to de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 08.12.2010, sygn. II SA/Rz 780/10). Skoro pojęcie strony zawarte w art. 28 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa, to nie wykazanie takiego związku stanowi brak spełnienia przesłanek do traktowania wnioskodawcy jako strony postępowania administracyjnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawodawca nie przyznał prawa do bycia stroną tym podmiotom, które mają wyłącznie interes faktyczny w określonym postępowaniu. Zatem złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować – w stanie prawnym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. – wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby było natomiast podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18) w sprawach, w których do dnia wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy, tj do 11.04.2011 r. została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy k.p.a., w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. W badanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W sprawie będącej przedmiotem postępowania, słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że pisemny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w imieniu skarżącej A. K. złożył jej syn J. K.. W piśmie tym zawarte zostało stwierdzenie, że droga ( chodzi o część działki nr [...]) została przyznana S. K. (mężowi A. K.) przez szkołę jako droga pożarowa i droga do laboratorium rakowego. Otóż strona skarżąca poza tym gołosłownym twierdzeniem nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego jej tytuł prawny do dysponowania częścią działki nr [...]. Ponadto w dalszych ustaleniach organu wykazane zostało, że działka nr [...] stanowiąca współwłasność rodziny K. (A. K., J. K., B. K., J. K., J. K., P. K. i E. S.) nie graniczyła z wykonaną przez W. T. inwestycją w postaci ogrodzenia. Ogrodzenie części działki nr [...] wykonane zostało bowiem od strony ul. J. przy granicy z działką nr [...] (własność małż. T.) po przeciwnej stronie granicy działek nr [...] i [...] i w odległości 37 m od tej granicy. Działka nr [...] stanowi własność Gminy W.. Zatem w żaden sposób wykonane sporne ogrodzenie w odległości 37 m od granicy działki skarżących nie mogło naruszać interesu prawnego skarżących. Mogą oni bowiem w sposób zgodny z przysługującym im prawem własności korzystać ze swojej nieruchomości oznaczonej numerem porządkowym [...] (działka nr [...]), gdyż mają do niej dojazd od strony ul. M.. Faktyczne natomiast wieloletnie korzystanie z dodatkowego dojazdu do działki nr [...] poprzez nieruchomość nr [...], nie może stwarzać dla współwłaścicieli działki nr [...] żadnych roszczeń w stosunku do Gminy W. (właściciela dz. nr [...]), czy też W. i W. T. (dzierżawców części dz. nr [...]). W tych okolicznościach ustalono, że skarżący wykazali jedynie swój interes faktyczny w niniejszej sprawie, lecz ten nie znajduje ochrony w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze podniesione wyżej rozważania dotyczące art. 61 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., oraz treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wskazać należy, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w stopniu powodującym potrzebę jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych wiec powodów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.