II SA/Wr 51/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2008r. sprawy ze skargi K. i S.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr 586, obręb M., na podstawie zgłoszenia robót Staroście J. z dnia 11 maja 2005 r. (nr [...]), z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr 586 stanowi własność Państwa K. i S.Z., zaś działka nr 585 – Państwa M. i A.P.. Na terenie działki nr 586 usytuowany jest budynek o funkcji gospodarczo-garażowej, jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, wykonany w technologii tradycyjnej, posiadający instalację elektryczną (pow. zabudowy 48,71 m2, wymiary 5,10m x 9,55 m x 3,90m). Roboty budowlane, polegające na budowie przeprowadzono na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Inwestorem robót jest S.Z.. Zgodnie z powyższymi przepisami, jak wskazał organ pierwszej instancji, zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej – parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej 4,80m. Z opisu wybudowanego budynku gospodarczego wynika zaś, że inwestor wybudował omawiany obiekt budowlany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem z dnia 12 maja 2007 r., z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec ustalonego stanu faktycznego organ zobowiązał, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, inwestora do dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych (postanowienie z dnia [...] Nr [...]). W dniu 17 września 2007 r. inwestor przedłożył: zaświadczenie Wójta Gminy M. z dnia 3 września 2007 r. o zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzację powykonawczą budowlaną wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz zasadami sztuki budowlanej oraz zdatnością obiektu do użytku, protokół badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej, a także inwentaryzację powykonawczą geodezyjną z dnia 17 września 2007 r., z której wynika, że obiekt usytuowany jest w odległości 4,00m (w najbliższym punkcie) od granicy z działką nr 585. Taka lokalizacja obiektu jest zaś zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze m.). Z uwagi na powyższe PINB stwierdził, że sporne roboty budowlane, na podstawie zgłoszenia z dnia 11 maja 2005 r., z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzono z zachowaniem warunków technicznych i zdatnością obiektu do użytku. Ustalenia te czynią prowadzone postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym – brak podstaw do dalszych ingerencji organu państwowego nadzoru budowlanego i prowadzenia procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i A.P., podnosząc, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w odległości 0,5m od granicy z ich posesją (działka nr 585), zaś w decyzji określono tą odległość na 4m. Ponadto strony wyraziły zgodę na wybudowanie budynku gospodarczego do pow. 35m2, natomiast w postanowieniu Nr [...] stwierdzono, że budynek ten ma pow. 48,71m2. Zgoda ta dotyczyła wybudowania budynku o zadaszeniu na jedną stronę spadu, czyli na stronę sąsiada, natomiast budynek posiada dach dwuspadowy. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, w dniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchylił decyzję PINB w powiecie j. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził natomiast, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe, bowiem organ pierwszej instancji dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego. Dotychczasowe postępowanie było prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, które dotyczą wykonywania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 i 49b, tj. budowa obiektu budowlanego. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, kwalifikacja prawna realizowanych robót jest inna. Skuteczne dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z jego treścią. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe, np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wobec nieprawidłowego działania organu, inwestorowi nie można stawiać zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe, np. organ prawidłowo przyjął zgłoszenie, ale inwestor realizuje inny obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, należy w takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi 48,71m2 zamiast deklarowanych w zgłoszeniu 35m2, przez co wymagał pozwolenia na budowę, organ odwoławczy stwierdził, że PINB mylnie zinterpretował przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uznając, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy. Bezspornym jest, zdaniem WINB, że inwestor realizuje powyższe czynności w sposób samowolny, zatem organ nadzoru budowlanego powinien podjąć interwencję z uwzględnieniem przepisów jakie ustawodawca przewidział w przypadku samowolnej budowy obiektów budowlanych, nie zaś stosować przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie z zastosowaniem właściwej kwalifikacji prawnej realizowanych robót budowanych i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o regulacje prawne odnoszące się do samowolnej budowy obiektów budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli K. i S.Z., wskazując że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2005 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 12 maja 2005 r.. Budynek usytuowany jest 4,0m od granicy z działką będącą własnością Państwa P.. Nie posiada on otworów okiennych od granicy działek, co neguje występowanie Państwa P. jako strony w postępowaniu. Nadto organ I instancji zobowiązał skarżącego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego do dostarczenia niezbędnej dokumentacji technicznej. Z treści decyzji Nr [...] wynika, że roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie z zachowaniem warunków technicznych i że przedmiotowy budynek nadaje się do użytkowania i brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że wypełnił wszystkie nakazy i dostarczył niezbędne dokumenty wynikające z postanowienia i decyzji PINB. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż skarga K. i S.Z. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] Nr [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. "Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie j. z dnia [...] Nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr 586, obręb M., na podstawie zgłoszenia robót Staroście J. z dnia 11 maja 2005 r. (nr [...]), z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie była konieczność przeprowadzenia w celu rozstrzygnięcia sprawy w istocie w całości postępowania wyjaśniającego, co spowodowane jest dokonaniem przez organ pierwszej instancji błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego. Organ odwoławczy stwierdził, że dotychczasowe postępowanie było prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego (które dotyczą wykonywania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 i 49b, tj. budowa obiektu budowlanego), jednakże, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, ale inwestor realizuje inny obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, należy w takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB mylnie zinterpretował przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uznając, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy, bowiem z akt sprawy wynika, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi 48,71m2 zamiast deklarowanych w zgłoszeniu 35m2, przez co wymagał pozwolenia na budowę. Trzeba tutaj zauważyć, iż decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Stosownie zaś do tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stwierdził, że sporne roboty budowlane, na podstawie zgłoszenia z dnia 11 maja 2005 r., z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzono z zachowaniem warunków technicznych i zdatnością obiektu do użytku, to zaś czyni prowadzone postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. W ocenie organu brak jest zatem podstaw do dalszych ingerencji organu państwowego nadzoru budowlanego i prowadzenia procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego. Należy jednak zauważyć, że postępowanie zostało wszczęte, z uwagi na pismo A. i M.P. z dnia 31 maja 2007 r., w którym zwrócili się o interwencję w sprawie nielegalnej budowli - budynku gospodarczego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr 586. Wskazano w nim, że budynek ten został wybudowany zamiast jeden metr od granicy z ich działką – przy granicy, zamiast dachu jednospadowego posiada on dach dwuspadowy oraz ma większą pow. 50m2 (zamiast 35m2). Budynek ten wymagał zatem pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika nadto, że w dniu 11 maja 2005 r. S.Z. dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o pow. 35m2 na terenie działki nr 586, obręb M.. W protokole oględzin z dnia 25 czerwca 20007 r. stwierdzono zaś, że na terenie działki nr 586 usytuowany jest budynek o funkcji gospodarczo-garażowej, jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, wykonany w technologii tradycyjnej, posiadający instalację elektryczną (pow. zabudowy 48,71 m2, wymiary 5,10m x 9,55 m x 3,90m). Z powyższego wynika zatem niespornie, że wybudowany budynek gospodarczy został zrealizowany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Błędnie zaś organ pierwszej instancji przyjął, że ma do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, i uznał, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a). Budowa ta wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1). Z powyższych przepisów wynika zatem, że budowa obiektu gospodarczego związana z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 35m2, przy rozpiętości konstrukcji większej niż 4,80m wymaga pozwolenia na budowę. Zatem - jak słusznie przyjął organ odwoławczy – w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Ponieważ zaś inwestor wybudował go bez pozwolenia na budowę, dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu zauważyć, iż tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei art. 50 ust. 1 (i w konsekwencji art. 51) Prawa budowlanego znajduje zastosowanie, jak ust. 1 tego artykułu stanowi, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Przy czym należy podkreślić, że art. 50 dotyczy sytuacji prowadzenia robót budowlanych, które - wobec ich określonej wadliwości - podlegają wstrzymaniu. Stan faktyczny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego stanowi natomiast samodzielną podstawę prawną do działania organów nadzoru budowlanego, stosowaną do wykonanych już obiektów budowlanych, odmienną od dyspozycji zawartej w art. 50-51 tego Prawa, która stanowi podstawę prawną dla nałożenia na inwestora dokonania określonych czynności, jako warunku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (którego jednak brak jest w rozpoznawanej sprawie). Tylko realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego) (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, publ. LEX nr 54192). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1375/05, publ. LEX nr 321523), w którym stwierdzono, że jeżeli inwestor zgłosił wykonanie remontu i na tej podstawie wykonał rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosło by skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił wykonanie obiektu budowlanego o pow. 35m2 i na tej podstawie wykonali budowę obiektu o pow. 48,71 m2, wymagającą jednak pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji dopuścili się zatem samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jest to bowiem wypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto należy wskazać, że w dniu 28 czerwca 2007 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy (ust. 2): 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust.3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). W rozpoznawanej sprawie zostało podjęte natomiast postanowienie z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, którym PINB zobowiązał inwestora do dostarczenia: zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzacji powykonawczej budowlanej wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zdatnością do użytku, inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej oraz protokołu badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej. Jednakże należy zauważyć, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy czy oceny technicznej. Natomiast na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. Inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 177/06, publ. LEX nr 340191). Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na wynikach analizy przesłanych przez inwestora dokumentów, w szczególności zaś wskazał na inwentaryzację powykonawczą geodezyjną, w której dokonano oceny zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze m.). Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia przez organ I instancji bezprzedmiotowości postępowania. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie przez WINB decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi. k.g.