II SA/Wr 51/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Fundacji F[...] z siedzibą we W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 listopada 2023 r. Nr SKO 4131/49/2023 w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie spowodowane niewłaściwym przeprowadzeniem cięć pielęgnacyjnych drzew oddala sprzeciw. Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 23 listopada 2023 r. (Nr SKO 4131/49/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w S., uchyliło decyzję Burmistrza S.(1) (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 4 września 2023 r. (Nr WKSIW.6131.91.2023.SK), którą wymierzono Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w S. (dalej: "parafia") za zniszczenie spowodowane niewłaściwym przeprowadzeniem cięć pielęgnacyjnych 53 drzew gatunku lipa drobnolistna rosnących na terenie cmentarza w S., położonego na działce geodezyjnej nr [...] obręb [...] (dalej: "cmentarz parafialny"), karę administracyjną w wysokości 579 600,00 zł z odroczeniem spłaty kwoty 405 720,00 zł, na okres 5 lat od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (ze względu na możliwość zachowania żywotności przez drzewa) i nakazano parafii wpłatę w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji kwoty wynoszącej 173 880,00 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z 15 maja 2023r. Fundacja F. z siedzibą we W. zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o wszczęcie postępowania wskazując na naruszenie art. 87a ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, dalej: "u.o.p."), polegające na usunięciu ponad 50 % korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."). Postanowieniem z 30 maja 2023 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zniszczenia drzew rosnących ma cmentarzu parafialnym w wyniku niewłaściwego przeprowadzenia cięć pielęgnacyjnych i dopuścił fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony. Następnie pismem z 13 czerwca 2023 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania o oględzinach, wyznaczając ich datę na 10 lipca 2023 r. W trakcie oględzin dokonano pomiaru drzew, określono ich gatunek oraz dokonano opisu zastanego stanu fitosanitarnego drzew zlokalizowanych na terenie cmentarza parafialnego. Sporządzono szkic określający położenie drzew oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Z oględzin został sporządzony protokół, który został podpisany przez pracownika Urzędu Miejskiego oraz przedstawiciela parafii. Jak wskazano w protokole 53 drzewa gatunku lipa drobnolistna zostały pozbawione wierzchołków i wszystkich bocznych konarów oraz gałęzi. Pozostały jedynie pnie. Wygląd drzew wskazuje, że wierzchołki i grube konary zostały odłamane lub usunięte już przed kilku laty. W miejscach po utraconych konarach widoczne są głębokie wypróchnienia i ubytki wgłębne. W czasie oględzin stwierdzono, że podczas ostatniego, przeprowadzonego zabiegu usunięto gałęzie o stosunkowo niewielkiej grubości, prawdopodobnie przyrost z ostatnich kilku lat. Na wszystkich drzewach widoczne są tegoroczne przyrosty. Pismem z 24 lipca 2023r. Burmistrz zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył termin wnoszenia uwag. Pismem z 4 sierpnia 2023 r. pełnomocnik parafii zwrócił się do Burmistrza, w którym: 1. złożył wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ drzewa odrastają, a uszkodzeń doznały przed kilku laty; 2. wniósł o zatrudnienie biegłego dendrologa; 3. wyjaśnił iż poprzedni zabieg w koronach drzew miał miejsce w 2017 roku, a w roku 2019 teren cmentarza został dotknięty huraganowym wiatrem, co doprowadziło do utraty części konarów. Decyzją z 4 września 2023 r. organ I instancji wymierzył parafii za zniszczenie spowodowane niewłaściwym przeprowadzeniem cięć pielęgnacyjnych 53 drzew gatunku lipa drobnolistna rosnących na terenie cmentarza parafialnego, karę administracyjną w wysokości 579 600,00 zł z odroczeniem spłaty kwoty 405 720,00 zł, na okres 5 lat od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (ze względu na możliwość zachowania żywotności przez drzewa) i nakazał parafii wpłatę w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji kwoty wynoszącej 173 880,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania parafii Kolegium, decyzją z 23 listopada 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wskazało SKO poza sporem w niniejszej sprawie są dane przyjęte do wyliczenia kwoty administracyjnej kary pieniężnej przyjęte przez organ pierwszej instancji np. ilość drzew, ich obwody, a także gatunek drzew. Identyfikując kluczowe zagadnienia podniesione w odwołaniu Kolegium wskazało na brak uwzględnienia przez organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie wystąpił stan wyższej konieczności; brak uznania przez organ I instancji faktu, że drzewa opisane w protokole nie zostały zniszczone przez Parafię, ponieważ wytwarzają one pączki (co ma potwierdzać dołączony do akt sprawy materiał fotograficzny), usunięcie masy drzewa poprzez wycinkę nie spowodowało ich zniszczenia albowiem lipy nadal żyją. Jednocześnie część z nich została zaatakowana przez grzyby i jest wypróchniała a zatem ich ewentualne zniszczenie ma inną przyczynę niż przycinanie; brak powołania przez organ pierwszej instancji biegłego z dziedziny dendrologii, mimo tego, że (zdaniem parafii) protokół z oględzin drzew zlokalizowanych na terenie cmentarza parafialnego zawierał niedokładne i niefachowe opisy przyciętych drzew oraz mimo tego, że odwołująca wniosła o powołanie na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. biegłego z dziedziny dendrologii na okoliczność zakresu przeprowadzonej wycinki. Kolegium nie podzieliło przy tym zarzutów strony odwołującej się w odniesieniu do podnoszonego stanu wyższej konieczności. Jak wskazało SKO zgromadzona dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że drzewa były w złym stanie od dłuższego czasu (od wichury we wrześniu 2019 r.), a więc nie była to więc sytuacja nagła, niespodziewana, niedająca się przewidzieć. Stan wyżej konieczności musi wynikać bowiem z obiektywnego stanu rzeczy, a nie subiektywnego przeświadczenia (odczucia). W zakresie stwierdzenia parafii, że protokół z oględzin drzew zlokalizowanych na terenie cmentarza parafialnego zawierał niedokładne i niefachowe opisy przyciętych drzew stwierdzić należy, że poza ogólnikowym stwierdzeniem o niefachowości opisów, SKO stwierdziło, że odwołanie nie zawierało konkretnych przykładów na poparcie tej okoliczności. Kolegium wskazało jednak, że analizując akta administracyjne nie można stwierdzić w jaki sposób organ I instancji dokonał ustaleń, że nastąpiło usunięcie gałęzi wskazanych drzew w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Jak zauważono w aktach sprawy znajdują się zdjęcia drzew z oględzin, które miały miejsce w dniu 10 lipca 2023r. Ze wskazanych zdjęć jak również protokołów oględzin nie wynika sposób ustalenia powyższej wielkości. Dopiero w decyzji z 4 września 2023r. Burmistrz stwierdził, że całkowite usunięcie gałęzi z drzew rosnących na terenie cmentarza parafialnego spełnia kryteria art. 87a ust. 5 u.o.p., nie wskazując jednak w oparciu o co i w jaki sposób dokonano tego ustalenia. Nadto podkreśliło SKO, że z samego protokołu jak również z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika czy osoba dokonująca oględzin 10 lipca 2023 r., tj.: S. K., posiadał specjalistyczna wiedzę z zakresu np. dendrologii, ochrony przyrody, pozwalającą na dokonanie tak jednoznacznych ustaleń, że redukcja korony nastąpiła powyżej 50%. Nadto nawet jeżeli osoba ta posiadała taką wiedzę, to z akt sprawy, jak również zaskarżonych orzeczeń nie wynika w jaki sposób doszło do określenia, że redukcja korony nastąpiła powyżej 50% a nie np. 40% czy 20%. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zdaniem parafii w roku 2019 teren cmentarza został dotknięty huraganowym wiatrem, co doprowadziło do utraty części konarów (SKO podkreśliło przy tym, że parafia nie podała, w jakim procencie). W opinii Kolegium przyjęte przez organ I instancji stanowisko, zgodnie z którym huragan nie miał wpływu na całkowite usunięcie gałęzi z drzew, które zostały wykonane w miesiącu lutym 2023 r. może okazać się błędne w zakresie ilości procentowej usuniętych gałęzi. Odwołując się do treści art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p. organ odwoławczy podkreślił, że konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy dokonane usunięcie gałęzi nie spowodowało skrócenia objętości korony o 30% bądź 50%, ale nie tylko względem stanu korony, jaki poprzedzał te konkretne czynności, lecz stanu z całego okresu rozwoju drzewa - od chwili powstania korony do czasu sprzed dokonania ostatniego przycięcia, nie pomijając tych gałęzi korony, które zostały usunięte w ramach wszystkich przeprowadzonych zabiegów. Jeżeli nastąpiło usunięcie gałęzi przekraczające 30% ale nie przekraczające 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa - to wówczas mamy do czynienia z uszkodzeniem drzewa. Natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, stanowi już zniszczenie drzewa. W rezultacie SKO stwierdziło, że prawidłowe ustalenie czy w sprawie doszło do uszkodzenia czy zniszczenia drzewa ma ogromne znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości kary. Podsumowując Kolegium wskazało, że dostrzeżone braki uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym brak zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodów skutkowało koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W zakresie zaleceń co do ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy wskazał na konieczność podjęcia czynności pozwalających na prawidłowe określenie procentowej wielkości usuniętych gałęzi z korony poszczególnych drzew, np. poprzez powołanie biegłego, a także zebranie ewentualnego, dodatkowego materiału dowodowego obrazującego stan drzew sprzed wycinki. W sprzeciwie Fundacji F. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca) zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli; art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach;. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegający na uznaniu, iż do zniszczenia drzew nie doszło lub, że istniały uzasadnione; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 87a ust. 2 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie; art. 89 ust. 10 u.o.p. poprzez nieutrzymanie w mocy nałożenia kary za zniszczenia drzew powstałe w okresie krótszym, niż pięć lat. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w sferze merytorycznej ograniczono się do zebrania oświadczeń proboszcza parafii i osób powiązanych z parafią bez uznania innych obiektywnych dowodów zgromadzonych w sprawie. Nadto zauważono, że nawet jeśli drzewa ogłowiono wcześniej to organ nie reagował wcześniej na ich faktyczne zniszczenie. Brak jest danych na podstawie, których ustalono stan wyższej konieczności. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "u.p.p.s.a.". Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej SKO z 23 listopada 2023 r. Ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się, jak już wcześniej wskazano, wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy Kolegium miało pełne podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał konkretne powody uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Powołał się przy tym na obie określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwłaszcza w postępowaniach odnoszących się do podmiotów, którym organ przypisuje delikt administracyjny, tak jak w niniejszej sprawie. Sąd w pełni podziela ocenę organu odwoławczego, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie zadośćuczynił powyższym wymogom. W ocenie organu I instancji, z uwagi na fakt, że z drzew usunięto wszystkie gałęzie, a tym samym spełniono przesłankę z art. 87a ust. 5 u.o.p. i nie zachodziła konieczność powołania biegłego dendrologa. Nadto jak stwierdził Burmistrz huragan, który uszkodził i powalił drzewa w 2019 r. nie miał wpływu na całkowite usunięcie gałęzi z drzew, które zostało wykonane w lutym 2023 r. Należy podzielić jednak ocenę Kolegium, że w sprawie koniecznym było rozważenie, czy huragan, który miał miejsce w 2019 r. mógł przyczynić się do usunięcia gałęzi w znacznym procencie korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Wyjaśnienie powyższej okoliczności było istotne zarówno z uwagi na stanowisko parafii prezentowane w toku postępowania, ale również ze względu na konieczność przeprowadzenia prawidłowych ustaleń w zakresie tego, czy w sprawie doszło do uszkodzenia czy też zniszczenia drzew. Jak stanowi bowiem art. 87a ust. 4 u.o.p. usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa. Natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 u.o.p.). Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że: "(...) Wygląd drzew wskazuje, że wierzchołki i grube konary zostały odłamane lub usunięte już przed kilku laty.(...)" (str. 11 uzasadnienia decyzji Burmistrza). Rację ma zatem Kolegium, że ustalenie tej okoliczności ma ogromne znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości kary. Stosownie bowiem do art. 89 ust. 1 u.o.p. karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 (czyli również za zniszczenie drzewa lub krzewu), ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Natomiast administracyjną karę pieniężną za uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa ustala się w wysokości opłaty za usunięcie drzewa, o której mowa w art. 84 ust. 1, pomnożonej przez 0,6 (art. 89 ust. 2 u.o.p.). Podkreślić należy także, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika ażeby organ I instancji ustalił stan drzew sprzed usunięcia gałęzi w lutym 2023 r. Wobec podnoszonych przez Parafię zarzutów okoliczność ta winna zostać stwierdzona w sposób nie budzący wątpliwości. Zasadnie zatem dostrzegło SKO, że organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo uchyliło decyzję Burmistrza na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do twierdzeń sprzeciwu wskazujących na brak reakcji organu na rzekome wcześniejsze ogłowienie drzew trzeba stwierdzić, że takim przypadku jeszcze bardziej uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konieczność zebrania odpowiedniego materiału dowodowego celem prawidłowego ustalenia stanu drzew znajdujących się na cmentarzu parafialnym sprzed cięć dokonanych w lutym 2023 r. Końcowo niezrozumiałe jest twierdzenie sprzeciwu, że brak jest danych na podstawie, których ustalono stan wyższej konieczności. Wymaga wskazania, że w ramach decyzji kasatoryjnej SKO podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie zachodził stan wyższej konieczności wobec braku sytuacji nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć. Tym samym nie można skutecznie zarzucać, że organ odwoławczy ustalił w sprawie stan wyższej konieczności. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.