II SA/Wr 510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej w skrócie PINB), działając na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., w skrócie u.p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 marca 2012 r. A. Sp. z o.o. (dalej jako spółka) - inwestora robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych- o zawieszenie prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych na budynku przy pl. S. [...] we W. (na elewacjach budynku od strony pI. S. oraz ul. D.), bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, do czasu prawomocnego rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako WSA w Warszawie) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako MKiDN) z dnia 20 lutego 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] z dnia 22 sierpnia 2011 r. D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako DWKZ) w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego - postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. nr [...], odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że wniosek spółki o zawieszenie postępowania dotyczy wszczętego z urzędu przed tym organem postępowania w sprawie niespełnienia przez inwestora wymagań niezbędnych do dokonania skutecznego zgłoszenia inwestycji w organie architektoniczno-budowlanym. PINB wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono w sprawie, iż na elewacjach objętego postępowaniem budynku od strony pl. S. i ul. D. zostało zamontowane za pomocą stalowych kotew urządzenie reklamowe w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamy (reklama wielkoformatowa). Ustalono także, że budynek przy pl. S. we W. wyszczególniony jest w gminnej ewidencji zabytków. Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 14 marca 2012 r. poinformował organ nadzoru budowlanego o konieczności demontażu urządzeń reklamowych (reklamy wielkoformatowej) na elewacji tego budynku. W tak przedstawionym układzie procesowym PINB przyjął, że podnoszony przez spółkę fakt złożenia skargi do sądu administracyjnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wydanie przez ten organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie nie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem podnoszonych przez spółkę kwestii. Podkreślono, że w toku przedmiotowego postępowania organ nadzoru budowlanego bada, czy inwestor przed instalacją urządzeń reklamowych dokonał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Kwestia, że roboty budowlane zostały wykonane bez stosownego zgłoszenia nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości. Dlatego też bez znaczenia dla toczącego się postępowania pozostają natomiast okoliczności, na które składało się niespełnienie przez inwestora wymagań umożliwiających zgłoszenie danego zamierzenia budowlanego. PINB wyjaśnił, że obecnie posiada jednoznaczne stanowisko konserwatorskie dotyczące zrealizowanej już inwestycji i kwestie podnoszone we wniosku o zawieszenie postępowania pozostają bez wpływu na możliwość wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy administracyjnej a postępowaniem sądowo – administracyjnym, na które powołuje się inwestor. Ponadto PINB stwierdził, że w sprawie nie zaistniały również przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych na budynku nie zostało wszczęte na skutek wniosku spółki. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) postanowieniem z dnia 29 maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 u.p.b., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. DWINB w pełni podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie MKiDN utrzymujące w mocy postanowienie DWKZ w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego, nie może zostać potraktowane jako przesłanka zawieszenia postępowania wskazana w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w tamtej sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym oraz nie ma wpływu na zakres orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych polegających na montażu tablic czy urządzeń reklamowych organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać w pierwszej kolejności czy inwestor posiada stosowne zgłoszenie na takie roboty, następnie w sytuacji braku zgłoszenia należy wdrożyć procedurę legalizacyjną z uwzględnieniem stanowiska organu konserwatorskiego (w sytuacji gdy obiekt jest objęty ochroną konserwatorską lub jest wpisany do rejestru zabytków). Dlatego też bez znaczenia dla postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego (np. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych) pozostają okoliczności niespełnienia przez inwestora wymagań niezbędnych do dokonania skutecznego zgłoszenia danej inwestycji w organie architektoniczno-budowlanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 k.p.a. mających istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez: naruszenie zasady legalności działania organów, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, błędne uznanie, iż w postępowaniu nie zachodzi przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania, a także nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 29 marca 2012 r. odmawiającego zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawiając argumentację świadczącą o tym, że postępowanie w przedmiocie nakazania demontażu nośnika zależy od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, które rozstrzygnie o legalności inwestycji, przywołał orzecznictwo NSA mające wskazywać, że rozpoznanie sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego nie jest możliwe bez zakończenia postępowania ze skargi spółki na postanowienie MKiDN z dnia 20 lutego 2012 r. (wyroki NSA: z 18 grudnia 2009 r. I OSK 325/2009, z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02, z 22 października 1981 I SA 2147/81 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2007r. III SA/Gd 408/07). W ocenie strony skarżącej postępowanie sądowoadministracyjne, ze względu na które spółka wniosła o zawieszenie postępowania, przesądzi o fakcie zasadności wszczęcia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, co oznacza, że również w tym znaczeniu, stanowi ono zagadnienie wstępne dla postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Dla ważności bowiem decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym znaczenie ma rozpoznanie przez sąd administracyjny sprawy w zakresie uzgodnienie zamierzenia budowlanego na elewacji budynku położonego we W. przy pl. S.. Ponadto autor skargi podniósł, że zaskarżone orzeczenie, stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad prawdy obiektywnej, pełnomocnik spółki podniósł, że organ nadzoru budowlanego nie podjął jakichkolwiek działań, celem ustalenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, co pozwoliłoby na ocenę zasadności złożonego wniosku. Zdaniem spółki takie działanie stoi również w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów państwa oraz ich kultury prawnej, wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. W ocenie strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie ma cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa. Także zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów formalnych przepisu art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej, który to przepis ma również zastosowanie do postanowień, zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. Organ, w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotu powołanego przez skarżącego postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącego zagadnienie prawne. Organ wydając zaskarżone postanowienie powołał się jedynie na szereg orzeczeń, nie odnosząc ich w żaden sposób do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie, w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), uznał, że nie narusza ono przepisów prawa. Dodać należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Zaskarżeniem w niniejszej sprawie objęto postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych na budynku przy pl. S. we W. (na elewacjach budynku od strony pI. S. oraz ul. D.). Przedmiot postępowania, w którym zapadło kontrolowane postanowienie stanowiły roboty budowlane zrealizowane w warunkach niespełnienia przez inwestora wymagań niezbędnych do dokonania skutecznego zgłoszenia inwestycji w organie architektoniczno-budowlanym. Podkreślić należy również, że przy tak określonym przedmiocie zaskarżenia, Sąd nie kontrolował orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lecz jedynie postanowienie rozstrzygające kwestię wpadkową, a to wniosek skarżącej spółki o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny toczącej się z jej skargi sprawy dotyczącej odmowy uzgodnienia przez DWKZ zamierzenia budowlanego dotyczących tożsamych z przedmiotem niniejszego postępowania robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych. Tym samym kontrolą Sąd nie mógł objąć kwestii materialnoprawnych, które nie były związane bezpośrednio z tym postanowieniem czy też prawidłowości ustaleń faktycznych w oparciu, o które zostało wszczęte czy też toczyło się postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na budynku przy pl. S. we W.. Zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania prowadzonego w sprawie robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych na budynku i nie przesądza o jego wyniku (na marginesie można wskazać, że PINB decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] nakazał spółce demontaż urządzenia reklamowego). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w omawianym przepisie rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi istnieć bezpośrednia zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (wyrok NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00). Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). Konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983, z. 2, poz. 65). Z tych względów rozstrzygnięcie organów w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania jest zgodne z prawem, bowiem uzgodnienie (nawet pozytywne) przez DWKZ zamierzenia budowlanego w trybie art. 39 ust. 3 u.p.b.– nie stanowi dla organu nadzoru budowlanego warunku koniecznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, kwestia rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej spełnienia przez inwestora wymagań niezbędnych do dokonania skutecznego zgłoszenia inwestycji w organie architektoniczno-budowlanym jest bez znaczenia dla postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Są to postępowania administracyjne, wprawdzie uregulowane w u.p.b., niemniej mające całkowicie odrębny od siebie przedmiot regulacji oraz cel. W kontekście treści skargi, należy podkreślić, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego była wyłącznie kwestia legalności przedmiotowych robót budowlanych. Postępowanie naprawcze prowadzone jest zgodnie z dyspozycją art. 50 u.p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1, gdy: 1) roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, 2) roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) prowadzone były na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) roboty budowlane prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wystąpienie chociażby jednej z tych przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić także należy, że postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b., ma celu w pierwszej kolejności doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka obiektu budowlanego lub jego cześć, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - jest możliwa, w przypadku braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W niniejszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych polegających na montażu tablic czy urządzeń reklamowych organ nadzoru budowlanego obowiązany był wyłącznie zbadać, czy inwestor posiada stosowne zgłoszenie na takie roboty, następnie w sytuacji braku zgłoszenia należy wdrożyć procedurę legalizacyjną z uwzględnieniem stanowiska organu konserwatorskiego z uwagi na fakt, że budynek przy pl. S. we W. jest obiektem zabytkowym w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1586 ze zm.) wyszczególnionym w ewidencji zabytków,. Dlatego też należy uznać, że kwestia spełnienia wymagań umożliwiających zgłoszenie danego zamierzenia budowlanego (nawet wówczas gdy zakres objętych zgłoszeniem robót budowlanych jest identyczny), w tym ewentualnego uzgodnienia przez organy konserwatorskie, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie jest przedmiotem sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło więc zagadnienie wstępne uzależniające jej rozstrzygnięcie od orzeczenia WSA w Warszawie, w związku ze złożeniem skargi na postanowienie MKiDN z dnia 20 lutego 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr 1581/2011 z dnia 22 sierpnia 2011 r. DWKZ w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego i brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o czym orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego wbrew zarzutom skargi prawidłowo rozstrzygnęły. Nie jest bowiem zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik tego postępowania sądowoadministracyjnego będzie miał wpływ na rozstrzygniecie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.