II SA/Wr 511/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu odwołań G. i R.R., Z. i R.Cz., S.W., K.W., M.P., J.M., M.N, B.B.-Cz., E. i E.J., H. i Z.Ch. od decyzji Prezydenta W., z dnia [...] r. (Nr [...]), ustalającej - na rzecz Gminy W. -warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, elementów infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji, i gazu oraz wjazdów od ulicy [...], przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W., na działkach nr 129/4, nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133 oraz na częściach działek nr 125 i nr 154, AM - 5, obręb W., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 8 lutego 2006 r. Gmina W. - działając przez pełnomocnika – R.D. - wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, elementów infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji, i gazu oraz wjazdów od ulicy [...], przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W., na częściach działek nr 125, 129/4, 130/3, 131/1, 132/1, 133, i 154, AM - 5, obręb W.. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Wskutek wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując przede wszystkim na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy opisaną w osnowie decyzją ustalono - na rzecz Gminy W. - warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji G.R., R.R., Z.Cz., R.Cz., H.Ch., Z.Ch., S.W. oraz K.W. podnieśli, iż wnioskowana inwestycja będzie niekorzystna dla walorów ekologicznych i urbanistycznych osiedla oraz spowoduje niekorzystne zagęszczenie zabudowy. Nadto wskazali, że decyzja organu lokalizacyjnego nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego. Z kolei B.B.-Cz., E.J., E.J. zarzucili, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie uwzględniono wzrostu emisji spalin i hałasu, wywołanej zwiększonym ruchem pojazdów oraz okoliczności związanych z ograniczeniem dostępu do światła dziennego. Wskazano także na niezgodność ustalonego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy z wysokością zabudowy sąsiedzkiej. W trakcie wstępnej weryfikacji akt sprawy Kolegium stwierdziło rozbieżności między częścią tekstową wniosku, a częścią graficzną i ustaleniami decyzji. W części tekstowej wniosku Inwestor wskazał bowiem, że teren inwestycji obejmuje części działek nr 125, 129/4, 130/3, 131/1, 132/1, 133, i 154, AM - 5, obręb W.. Na załączonej do wniosku mapie poprowadzone są z kolei dwie linie - jedna z nich wyznacza obszar obejmujący części ww. działek, a druga obszar obejmujący całość ww. działek. Organ zaś w decyzji ustalił warunki zabudowy dla całości działek nr 129/4, nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133 oraz części działek nr 125 i nr 154, AM - 5, obręb W.. Przy tak stwierdzonych rozbieżnościach, Kolegium pismem z dnia 11 czerwca 2008 r. wezwało pełnomocnika Gminy W. do wyjaśnienia, czy żądanie ustalenia warunków zabudowy obejmowało całość, czy części działek nr 129/4, nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133. W udzielonej pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. odpowiedzi Inwestor wyjaśnił, iż "Gmina W. - zgodnie z zapisem w części tekstowej wniosku z dnia 08. 02. 2006 r. - wystąpiła o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla części działek nr 129/4, 130/3, 131,1, 132,2 i 133". W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji nie może ostać się w obrocie prawnym. Jednakże podkreśliło, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia Kolegium jest jedynie niedopatrzenie organu, wynikające zapewne ze znacznego obciążenia inwestycyjnego i poziomu trudności spraw związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Zasadniczo bowiem, stwierdzone uchybienia dotyczą rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną wniosku oraz ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Dalej Kolegium podkreśliło, że prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości jest podstawowym elementem prawa własności. Z kolei ochrona prawa własności stała się filarem ustroju Rzeczypospolitej Polskiej i podstawowym prawem ekonomicznym gwarantowanym przez art. 64 Konstytucji. Niewątpliwie, deklarowany przez Konstytucję prymat prawa własności i swobody zagospodarowania terenu potwierdza art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazujący, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Z określoną przepisami materialnymi zasadą swobody zagospodarowania terenu koresponduje procesowa zasada dyspozycyjności. Zgodnie bowiem z art. 52, w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy oparte jest wyłącznie na zasadzie dyspozycyjności, co oznacza, że do jego wszczęcia niezbędny jest wniosek inwestora w określonym przez prawo kształcie. Powyższe wywody nieuchronnie zmierzają do przyjęcia przez skład orzekający Kolegium reguły, wedle której, organ lokalizacyjny jest związany wnioskiem inwestora. Związanie to polega na tym, że organ nie może wszcząć postępowania bez wniosku Inwestora oraz nie może samodzielnie zmieniać wniosku inwestora i wydać decyzji odbiegającej od zamierzeń przewidzianych przez inwestora. Innymi słowy, organ lokalizacyjny, albo wydaje decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora, bądź też, jeżeli wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora jest, ze względu na obowiązujące przepisy prawa, niemożliwe - odmawia ustalenia warunków zabudowy. Obowiązujące przepisy nie dopuszczają bowiem, określenia terenu inwestycji niezgodnie z wnioskiem Inwestora. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, elementów infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji, i gazu oraz wjazdów od ulicy [...], przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W., na działkach nr 129/4, nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133 oraz na częściach działek nr 125 i nr 154, AM - 5, obręb W.. Tymczasem, na podstawie wniosku Inwestora nie można zdaniem Kolegium jednoznacznie wskazać, jaki w rzeczywistości teren został objęty inwestycją. Z jednej bowiem strony wskazano w części opisowej wniosku, że inwestycją objęte są części działek nr 129/4, nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133. Z kolei na załączniku graficznym wskazano, że inwestycją objęte są całe działki nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133 oraz część działki nr 129/4 (zgodnie z legendą), co uwzględniając charakter inwestycji (z uwagi na konieczność przede wszystkim uzbrojenia terenu) wydaje się być logiczne, że planowanym zamierzeniem winny być objęte całe działki nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133. Wskutek jednak przeprowadzonego postępowania dowodowego, Inwestor jednoznacznie określił, że terenem inwestycji objęte są jedynie części działek nr 129/4, nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133. A zatem, w konsekwencji, brak było procesowych i materialnych podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla całości wskazanych wyżej działek. Nadto Kolegium stwierdziło, że organ lokalizacyjny, określając wymogi dotyczące ochrony osób trzecich przed zakłóceniami elektrycznymi powodowanymi przez instalacje lub sieci wchodzące w skład planowanej inwestycji, powołał nieobowiązujące już rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, ruchu i eksploatacji tych sieci (Dz. U. z 2005 r. Nr 2, poz. 6 ze zm.). Powyższe rozporządzenie zostało bowiem derogowane przepisem § 47 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623). Zastrzeżenia składu orzekającego odnoszą się także do uzasadnienia decyzji w problematyce ustalenia linii zabudowy, przy czym Kolegium nie zakwestionowało samego ustalenia linii zabudowy, ale jedynie uzasadnienie tegoż ustalenia. Organ bowiem wywiódł, że linia zabudowy została ustalona na podstawie §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z przeprowadzonej analizy wynika tymczasem, że linia zabudowy wzdłuż ulicy [...] przebiega tworząc uskok. W konsekwencji linia zabudowy winna być wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§4 ust. 3 rozporządzenia), czyli budynków znajdujących się działkach nr 140, nr 141, nr 142, nr 142. W istocie, zatem linia zabudowy w kształcie wyznaczonym w decyzji znajduje umocowanie jedynie w §4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, albowiem organ odstąpił od reguł wyznaczenia linii zabudowy na podstawie §4 ust. 3 rozporządzenia, co jak najbardziej ma uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej w odwołaniach, Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że funkcją dominującą w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa z przewagą zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej i szeregowej, o średnich parametrach zabudowy kształtujących się na następującym poziomie: wskaźnik zabudowy 0,23; szerokość elewacji frontowej 13,4 m; wysokość do gzymsu 6,9 m; kąt nachylenia dachu 45°, wysokość kalenicy 9,70 m. Trudno zatem mówić, że lokalizacja zabudowy szeregowej jednorodzinnej o parametrach określonych w decyzji naruszy wymagania ładu przestrzennego. Planowana zatem zabudowa w pełni komponuje się z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu sąsiedzkiego. Konieczne staję się też, w ocenie składu orzekającego, uwypuklenie Odwołującym się, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei, jak wynika z art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skoro planowana inwestycja nie charakteryzuje się żadnym ponadnormatywnym oddziaływaniem oraz komponuje się w dotychczasowy układ urbanistyczny i architektoniczny, to nie sposób wywodzić, że planowana zabudowa zmierza do naruszenia interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Niezasadny jest także zarzut dotyczący sporządzenia projektu decyzji przez osobę niewpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jako, że projekt zaskarżonej decyzji został sporządzony przez M.J.-S., która jest wpisana na listę członków Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...], co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Także podniesione argumenty odwołujące się do względów ekologicznych nie mogły zostać przez Kolegium uwzględnione. Rodzaje inwestycji mogących stwarzać zagrożenie dla środowiska naturalnego wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2357 ze zm.). Planowana inwestycja nie jest objęta zakresem zastosowania tego rozporządzenia, co też zostało wskazane przez organ pierwszej instancji. Ponadto, organ lokalizacyjny prawidłowo określił w wydanej decyzji wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich w zakresie dotyczącym ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniem powietrza, wskazując na odpowiednie przepisy gwarantujące zapobieganie emisjom na ponadnormatywnych poziomach. Trudno zresztą mówić, że lokalizacja kilku budynków jednorodzinnych spowoduje znaczące uciążliwości związane z obsługą komunikacyjną i ruchem pojazdów. Na obecnym etapie nie można też zdaniem Kolegium - uwzględnić uwag odnoszących się do dostępu do światła słonecznego, które to będą dopiero przedmiotem rozważań organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu budowlanym i zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli inwestor wystąpi z wnioskiem o jej wydanie. Mając powyższe okoliczności na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w osnowie. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyła K.W., wnosząc o jej zmianę w ten sposób, że orzeka ona o zmianie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że decyzja Kolegium i jej uzasadnienie narusza prawa skarżącej jako właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym decyzją. Skarżąca nie kwestionują, że prawo własności jest prawem podmiotowym konstytucyjnie chronionym, którego szczególnym elementem jest prawo do zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości. Zaskarżona decyzja odwołując się ogólnie do zasady prymatu prawa własności i wynikającego z niego uprawnienia do zagospodarowania terenu nie odnosi się jednak w ogóle do szczegółowej argumentacji wskazanej w złożonych odwołaniach na poparcie wniosku o odmowę ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, w sprawie zachodzi szczególna sytuacja, jako, że przedmiotowy teren w chwili powstania osiedla, projektowania i budowy domów zamieszkiwanych obecnie przez skarżącą i odwołujących się - był przeznaczony w ramach planów zagospodarowania przestrzennego na tereny zielone i ze świadomością tak ukształtowanego sąsiedztwa podjęli decyzje o budowie i zamieszkaniu w okalających domach. Przy budowie osiedla na niezagospodarowanym obszarze teren ten był specjalnie zaprojektowany - poprzez ustalenie linii zabudowy domów i wytyczenia ulic [...], [...] i [...] nieregularną linią nierównoległą - jako teren zielony umiejscowiony na tyłach domów pomiędzy ich ogrodami. Osiedle "[...]" obejmujące domy przy ul. [...], [...] i [...] było projektowane na przełomie lat 70-80-tych jako jednolite zamierzenie urbanistyczne. W tamtym czasie nie istniały wymienione ulice, które zostały wytyczone w sposób odpowiadający założeniom urbanistycznym całości osiedla. Gdyby całość osiedla miała być zabudowana, wówczas domy przy ulicy [...] i [...] mogły być wytyczone linią równoległą, bez pozostawienia pomiędzy nimi wolnej przestrzeni. Projektowane i zamierzone przez jego właściciela przeznaczenie tego terenu uległo zmianie dopiero w czasie późniejszym, w wiele lat po zaprojektowaniu, zbudowaniu i zasiedleniu całego osiedla, bez udziału i wiedzy mieszkańców jako osób zainteresowanych. Skarżąca wyjaśniła, że do budowy osiedla przystąpiono w roku 1978, opierając się na planie realizacyjnym zatwierdzonym w roku 1975 (decyzją Naczelnika Dzielnicy K. [...]), przewidującym głównie zabudowę szeregową (24 na 35 ogółem budowanych domów) wraz ze wspólnym "terenem zielonym" jako integralną częścią osiedla. Koncepcja ta została zrealizowana dzięki determinacji i zaangażowaniu mieszkańców - nieszczędzących trudu, czasu i własnych środków finansowych zwłaszcza na budowę wspólnego terenu rekreacyjnego. Nadto skarżąca podkreśliła, że po notarialnym przejęciu przez mieszkańców od spółdzielni mieszkaniowej działek budowlanych w roku 1982 okazało się, że teren wspólny znalazł się w gestii Miasta, stąd zmuszeni zostali do podjęcia działań w obronie zatwierdzonego wcześniej planu urbanistycznego osiedla. Argumentacja, że takie postępowanie zmieniłoby całkowicie charakter osiedla i zostałyby zniweczone poprawne założenia urbanistyczne przekonała ówczesne władze miejskie, w konsekwencji czego uzyskano poparcie Głównego Architekta Miasta i formalną akceptację umieszczoną na projekcie realizacyjnym terenu rekreacyjnego. Na tej podstawie Geodeta Miejski podjął decyzję [...], w sprawie rozwiązania notarialnych umów. Decyzja ta umożliwiła anulowanie podziału terenu rekreacyjnego na pięć działek budowlanych. Skarżąca dalej wskazała, że w 1986 roku powstał "Projekt techniczny terenu rekreacyjnego dla zespołu domków jednorodzinnych "W." W. ul. [...], [...] (obecnie [...]), [...], [...] (obecnie [...])", zatwierdzony przez ówczesnego kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury i Nadzoru Budowlanego mgr inż. A.Z. - decyzja [...] z dnia 09.05.1986 r. Realizując w/w projekt mieszkańcy Osiedla, przy znacznym wsparciu organizacyjnym i finansowym Rady Dzielnicy W..-K., wykonali zasadniczą i podstawową część projektu. Do chwili obecnej porządek na terenie jest utrzymywany przez mieszkańców, którzy początkowo sami kosili trawę a obecnie robi to firma opłacana ze składek mieszkańców. Skarżąca podkreśliła, że dla przedmiotowego terenu poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc, a Gmina W. nie przystąpiła do przeprowadzenia prac mających na celu uchwalenie nowego planu. W sytuacji, gdy Gmina nie wszczęła postępowania w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy osiedla pozbawieni są prawnej drogi dla możliwości wyrażenia swojego stanowiska i zadbania o swoje prawa, gdy chodzi o decyzję o sposobie przeznaczenia tego terenu. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej - zaskarżona decyzja faktycznie przesądzająca o przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod zabudowę stoi w sprzeczności z podstawowymi założeniami rządzącymi planowaniem przestrzennym, w szczególności decyzja taka nie czyni zadość obowiązkowi uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, który to obowiązek statuuje art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do dalszych argumentów wskazanych w odwołaniach jak i w toku wcześniejszego postępowania, a dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego terenu, zwłaszcza, że na terenie tym nie ma drogi mogącej służyć do ruchu samochodów, a przez ten teren przechodzi żwirowa ścieżka służąca wyłącznie do ruchu pieszego. Skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zastępuje postępowanie o uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego to winno zdaniem skarżącej - obejmować analizę, czy zamierzona inwestycja nie narusza interesów publicznych, która w niniejszym przypadku prowadzi do wniosku, że zamierzonej inwestycji powinno się odmówić. Nie można także tracić z pola widzenia faktu, że występująca jako inwestor Gmina, wykonująca swoje uprawnienia właścicielskie nie jest jednak zwykłym podmiotem prawa, gdyż jej istota prawna polega na tym, że jest wspólnotą mieszkańców i winna działać w ich interesie i dla zaspokojenia ich potrzeb. Podjęcie decyzji o przeznaczeniu spornego terenu pod zabudowę jest zlikwidowaniem terenu zielonego, które to tereny w zabudowie wielkomiejskiej są szczególnie pożądane nie tylko ze względu na potrzebę wypoczynku mieszkańców, ale i ze względów ekologicznych, a nasycenie miasta Wrocławia takimi terenami nie jest wystarczające. Nietrafne jest w ocenie skarżącej także stwierdzenie, że organ lokalizacyjny prawidłowo określił w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich w zakresie dotyczącym ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniem powietrza i gleby. Decyzja zaś została wydana na podstawie nieprawidłowej mapy zasadniczej dla W. – W. Nr sekcji [...], [...], ponieważ na tej mapie nie zostały naniesione wykonane przez mieszkańców osiedla Politechnika, a zgodne z pierwotnym planem tego osiedla, elementy zagospodarowania terenu wewnątrzosiedlowego, pas zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie ogródków przydomowych. Ponadto, w związku ze zrealizowaną koncepcją zagospodarowania terenu wewnątrz osiedla, zaznaczona na ww. mapie ulica [...] nie pełni funkcji ulicy, lecz tylko ścieżki spacerowej, a jej obecna szerokość wynosi 3 m, a nie jak zaznaczono na mapie 5 m. Zdaniem skarżącej zachodzi w niniejszym przypadku sytuacja, gdy funkcja zamierzenia inwestycyjnego jest sprzeczna i niedającą się pogodzić z istniejącą już w obszarze analizowanym, co winno być powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ten sposób Gmina W. drogą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy uzyskuje zamierzony cel, czyli przekształcenia terenu rekreacyjnego w pięć działek budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...] narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co oznacza, że wniesiona skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Niesporne jest w sprawie, że w/w decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [....]r., Nr [...] o ustaleniu – na rzecz Gminy W. – warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, elementów infrastruktury technicznej, w tym przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji i gazu oraz wjazdów od ulicy [...], przewidzianej do realizacji przy ul. [....] we W., na działkach nr 129/4, nr 130/3, nr 131/1, nr 132/1, nr 133 oraz na częściach działek nr 125 i nr 154 AM – 5, obręb W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zatem zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie, było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazać należy, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). I tak w myśl art.52 ust.1 w związku z art.64 ust.1 w/w ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ będąc związany przedmiotowym wnioskiem nie może tego wniosku interpretować rozszerzająco, jak i zawężąjąco. Istotny przy tym jest przepis zaś art.52 ust.2 tejże ustawy, który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiąc m. innymi, że wniosek taki powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 /art.52 ust.2 pkt.1/. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stwierdzenie organu odwoławczego, że wniosek inwestora wniesiony do organu pierwszej instancji w dniu 8 lutego 2006r., nie pozwalał na ustalenie przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] warunków zabudowy na określonym w tej decyzji terenie / określonych działkach/, a to z tej przyczyny, że ustalenia organu pierwszej instancji odnoszą się do innego terenu niż teren określony we wniosku inwestora wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie. Jak to już wyżej Sąd zauważył, skoro organ administracji wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy jest związany granicami wniosku, to w okolicznościach niniejszej sprawy - niezbędnym było wezwanie inwestora przez organ pierwszej instancji w trybie art.64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie /sprecyzowanie/ obszaru – granic terenu, objętego tymże wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji. Przy czym nie uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakreślonym przez organ terminie, winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania /art.64 k.p.a./. Dopiero bowiem na podstawie wniosku, spełniającego wymogi cyt. wyżej przepisu art.52 ust.2 ustawy, możliwe jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy na terenie wyznaczonym wokół terenu objętego wnioskiem i ustalenie wymagań dla nowej zabudowy – zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 wskazanego aktu, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że nie wyjaśnienie powyższych kwestii przez organ pierwszej instancji - musiało skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro natomiast decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to organ odwoławczy winien był ograniczyć się przy jej wydawaniu do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, z tej to przyczyny, że decyzja pierwszoinstancyjna, wydana jak w niniejszej sprawie – bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego /uzupełniającego/, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. W tej sytuacji, stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji było conajmniej przedwczesne, zwłaszcza, że przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. Niezależnie od przedstawionych uwag wskazać też trzeba, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w powyższym zakresie /art.138 § 2 k.p.a./, nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, jako, że kwestionowana decyzja będąc orzeczeniem typu kasacyjnego, nie powinna ich rozstrzygać /jak to już Sąd wyżej podkreślił/ Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy. H.B. 28.07.2009r.