II SA/Wr 514/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz -Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2020 r., sygnatura akt III SAB/Wr 1459/19 przez Wojewodę D. I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu) A. M. (dalej "skarżący", "strona"), wniósł skargę na niewykonanie przez Wojewodę D. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2020 r., sygnatura akt III SAB/Wr 1459/19, którym Sąd stwierdził, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 złotych oraz zasądził od organu za rzecz skarżącej koszty sądowe. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu [...]. Czternastodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał w dniu [...]. Pismem z dnia [...] skarżący skierował do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. Kolejnym pismem, z dnia [...], skarżący wezwał do zapłaty kwot wynikających z przedmiotowego wyroku. Kwoty te przelane zostały na wskazany przez skarżącego rachunek bankowy w dniu [...]. Pismem z dnia [...] Wojewoda D. zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu, w trybie ustawy o cudzoziemcach, a do skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Skargę, która wpłynęła do siedziby organu w dniu [...], Wojewoda przekazał do Sądu w dniu [...]. W skardze tej skarżący zarzucił niewykonanie przez Wojewodę powyższego wyroku i zażądał nałożenia na Wojewodę grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że termin na wydanie decyzji w sprawie jej wniosku, wyznaczony wyrokiem Sądu upłynął bezskutecznie w dniu [...], a Wojewoda nie zakończył postępowania do dnia wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że wezwanie do wykonania wyroku, które jest warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu, podpisane zostało przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, a nie przed stronę, co w ocenie organu, czyni je bezskutecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się w części uzasadniona. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia [...]. Organ co prawda w odpowiedzi na skargę poddał ocenie Sądu skuteczność wniesienia wezwania za pośrednictwem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że działania pełnomocnika są działaniami strony. W rozpoznawanej sprawie T. B. dysponował pełnomocnictwem do działania w imieniu skarżącego obejmującym reprezentowanie przed organami państwowymi i samorządowymi, w tym przed Wojewodą D. i składania w imieniu mocodawcy oświadczeń woli w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik był umocowany do działania przed organem, a złożone wezwanie do wykonania wyroku było skuteczne. Analogiczne jak skuteczne było złożenie przez pełnomocnika ponaglenia przed wywiedzeniem przez skarżącą skargi na przewlekłość. Pełnomocnik wzywał bowiem organ do podjęcia działania, a zatem działania jego mieściły się w zakresie umocowania. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. III SAB/Wr 1459/19, wyznaczył Wojewodzie termin 14 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu [...], a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem [...]. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Co więcej, jak przyznaje w odpowiedzi na skargę, nie wydał jej do dnia przekazania akt sprawy do sądu, a pierwsze czynności zmierzające do załatwienia wniosku podjął po wniesieniu przez skarżącego skargi na niewykonanie wyroku. Co jeszcze dodatkowo wymaga podkreślenia, nawet skargę na niewykonanie przedmiotowego wyroku organ przekazał do Sądu z przekroczeniem ustawowego terminu na przekazanie skarg. Przekazał ją bowiem dopiero w dniu [...], podczas gdy termin na jej przekazanie upływał organowi w dniu [...]. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ wprawdzie podjął opisane wyżej działania w kierunku wykonania wyroku, lecz dopiero po upływie terminu wybaczonego wyrokiem, oraz zgubił dokumenty skarżącego, które pozwalały na wcześniejsze zakończenia postępowania, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw z art. 205 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.