II SA/Wr 520/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.B., R.B., J.B. i W.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia odnowienia ewidencji gruntów z roku 1990 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania J.B., J.B., R.B. i W.B. od decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] orzekającej o: 1. Uchyleniu odnowienia ewidencji gruntów z roku 1990r. w zakresie nadania działce 506, powstałej przy zakładaniu ewidencji w 1964r. poprzez połączenia działek 275/1/133 i 275/2/133, numeru 937; 2. Działce o numerze 275/1/133, obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na 1251 i nadać powierzchnię 0,0519 ha; 3. Działce o numerze 275/2/133, obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na 1252 i nadać powierzchnię 0,0609 ha, utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 10 kwietnia 2006r. I.W., złożyła do Starosty L. "żądanie naprawienia błędów" w operacie ewidencyjnym obrębu numer 0003 miasta L. działki oznaczonej numerem 937, polegających na rozbieżnościach pomiędzy aktem notarialnym i księgami wieczystymi a zapisem w operacie ewidencji gruntów. Wnioskodawczyni wskazała, że nieprawidłowości te dotyczą zapisu w ewidencji gruntów, gdyż "działka 937 jest we współużytkowaniu wieczystym w udziale po 1/2 i jest to zapis niezgodny z aktem notarialnym i księgami wieczystymi". Z tych powodów nie może przekształcić prawa użytkowania wieczystego działki nr 937 w prawo własności, a ponadto w tym stanie nie może sprzedać przedmiotowej nieruchomości. Starosta L. dokonał analizy dokumentacji z lat 1955r do 2006r. przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stanowiącej dowody zmian w operacie ewidencyjnym i pismem z dnia 3 sierpnia 2006r. udzielił wnioskodawcy wyjaśnień oraz poinformował o braku podstaw prawnych do podejmowania przez niego działań zmierzających do uregulowania zaistniałego stanu prawnego na działce 937 położonej w obrębie 0003 miasta L.. Jednocześnie, w niniejszej sprawie Prezydent Miasta L. pismem z dnia 16 marca 2007r. nr [...], zwrócił się do Wojewody o wyjaśnienie i sprostowanie, w ramach sprawowanego nadzoru, operatu ewidencji gruntów w części dotyczącej jednostki rejestrowej G.39 prowadzonej dla nieruchomości zabudowanej położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 937. Prezydent Miasta L. wskazał, że zapis w operacie ewidencji gruntów dotyczący J. i E.B. oraz I.W. jako współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej jako działka nr 937 w udziale po ½ części jest sprzeczny ze stanem prawnym, gdyż każdy z nich nabył inne, oznaczone różnymi numerami nieruchomości i na inny okres użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 28 czerwca 2007r. nr [...], zalecił Staroście L. wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta L.. Opisaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Starosta L. orzekł o: 1. Uchyleniu odnowienia ewidencji gruntów z roku 1990r. w zakresie nadania działce 506, powstałej przy zakładaniu ewidencji w 1964r. poprzez połączenia działek 275/1/133 i 275/2/133, numeru 937; 2. Działce o numerze 275/1/133, obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na 1251 i nadać powierzchnię 0,0519 ha; 3. Działce o numerze 275/2/133, obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na 1252 i nadać powierzchnię 0,0609 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w 1964r. podczas zakładania operatu ewidencji gruntów i budynków, ujawniono między innymi działkę ewidencyjną oznaczoną numerem 506 o powierzchni 0,10 ha, w skład której weszły dwie odrębne nieruchomości (działka numer 275/1/133 i 275/2/133), co do których prawa (własność czasowa) zostały odrębnie nabyte na przez E. i J.B. oraz przez F. i M.P.. W 1989r. w trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów, działka numer 506 o powierzchni 0,10 ha otrzymała numer ewidencyjny 937 o powierzchni 0,1128 ha. Ponadto, organ podniósł, że w operacie ewidencyjnym nieruchomość ta stanowi współużytkowanie wieczyste po 1/2 części E. i J.B. oraz I.W. (spadkobierca po F. i M.P.), podczas gdy są to dwie odrębne nieruchomości, niejednorodne pod względem prawym, a zatem stan w operacie ewidencyjnym jest sprzeczny z dokumentami. Jednocześnie Starosta L. wskazał, że na potrzeby prowadzonego postępowania, zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie ich dostosowania do stanu prawnego przedmiotowej działki oznaczonej numerem 937 w obrębie 0003 miasta L.. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2009r. wnieśli J.B., J.B., R.B. i W.B., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji. Ponadto odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, a w szczególności: 1) niezastosowanie odpowiedniej procedury do załatwienia sprawy w określonym stanie faktycznym, na przykład art. 145, art. 154, art. 155 czy art.156 Kpa; 2) niewskazanie materialnoprawnych przepisów do wydania zaskarżonej decyzji; 3) niewskazanie racjonalnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia skoro organ w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził "Decyzja niniejsza reguluje jedynie zapisy w rejestrze publicznym jakim jest ewidencja gruntów i budynków, pozostawiając uregulowania stanu prawnego użytkownikom wieczystym oraz organowi właściwemu w tej sprawie, tj. Prezydentowi Miasta L."; 4) powoływanie się na podstawę prawną, o której mowa w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 577/08), która nie obowiązuje od dnia 24 lutego 2007r. Rozpatrując odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U nr 38, poz. 454). Stosownie do § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 46 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające między innymi z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Natomiast, stosownie do § 12 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt.2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, uwidacznia się w ewidencji między innymi na podstawie wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych oraz umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 36 tego rozporządzenia, w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W razie braku w/w dokumentacji lub jeśli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub jeśli nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia). Zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego, dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. Stosownie do § 47 ust. 3, w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w mniejszej sprawie stan prawny i faktyczny nieruchomości ustalono, na podstawie następujących dokumentów: 1. Opis nieruchomości gruntowej z dnia 20 sierpnia 1958r., sporządzony dla nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], dotyczący parceli numer 275/1/133 i 276/1/132 o powierzchni ogólnej 975m2. Dokument ten stanowił podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nr 593. 2. Opis nieruchomości gruntowej z dnia 20 sierpnia 1958r., sporządzony dla nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] a dotyczący parceli numer 275/2/133 i 276/2/132 o powierzchni ogólnej 1974m2. Dokument ten stanowił podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nr 594. 3. Uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 30 czerwca 1960r. zezwalającą na sprzedaż nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], tj. "dom na własność natomiast działkę przydomową o powierzchni 972 m2 na własność czasową na okres 80 lat" (§ 2 i 8 uchwały). 4. Akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 31 sierpnia 1960r. zawarty w Państwowym Biurze Notarialnym w J. jako umowa sprzedaży prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa wpisanej w KW nr 5176 na rzecz J.B. i E.B.. Przedmiotem niniejszej umowy były "działka gruntu obszaru 593 m2 na własność czasową i dom jednorodzinny o kubaturze 653 m3 stanowiący odrębną nieruchomość". 5. Akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 28 stycznia 1961r. zawarty w Państwowym Biurze Notarialnym w J. jako umowa sprzedaży prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa wpisanej w KW nr 5177 na rzecz M.P. i F.P.. Przedmiotem niniejszej umowy były "działka gruntu obszaru 1974 m2 na własność czasową i dom jednorodzinny składający się dwu izb mieszkalnych stanowiący odrębną nieruchomość". 6. Kopia rejestru gruntów założonego w 1964r., w którym dla jednostki rejestrowej nr 245 wpisano działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym 506 o powierzchni 0,10ha, zaś w rubryce władający wpisano: B.J. 1/2, P.F. 1/2. 7. Dokumentacja techniczna, zlecona przez Starostę L. na potrzeby postępowania administracyjnego, dotycząca weryfikacji danych ewidencyjnych działki nr 937 położonej w obrębie 003 miasta L., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...]. Przedmiotem opracowania było ustalenie przebiegu granic, na podstawie § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działki ewidencyjnej nr 937 położonej w L. przy ul. [...] i [...], co do której w operacie ewidencyjnym wpisani są współużytkownicy wieczyści: B.J., B.J. i W.I.. 8. Wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 29 lipca 2009r. dla jednostki rejestrowej G.39 obręb 0003 miasta L., w której wpisano: działka oznaczona numerem ewidencyjnym 937 AM-12 o powierzchni ogólnej 0,1128ha, położona przy ul. [...] i [...], numer księgi wieczystej KW594 i KW593, właściciel: Skarb Państwa, współużytkownik wieczysty: W.I. (E., J.) udział 1/2, współużytkownik wieczysty: małżeństwo B.E. (J., M.) oraz B.J. (B., K.) udział 1/2. Organ podkreślił, że z analizy akt sprawy wynika, a w szczególności z materiałów źródłowych wytworzonych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów oraz katastru nieruchomości i ewidencji gruntów, że przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów w 1964r., została pominięta granica ewidencyjna pomiędzy działkami numer 275/1/133 i 275/2/133. Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że opisy nieruchomości z dnia 20 sierpnia 1958r., na których widnieją numery działek 275/1/133 i 275/2/133, były opracowane na potrzeby sporządzenia aktów notarialnych Rep. A nr [...] z dnia 31 sierpnia 1960r. oraz Rep. A nr [...] z dnia 28 stycznia 1961r., na podstawie których założone zostały dla każdej nieruchomości odrębne księgi wieczyste KW593 i KW594. Zatem opisy nieruchomości gruntowych z 1958r. stanowiły podstawę oznaczenia nieruchomości w działach I ksiąg wieczystych KW593 i KW594. Tymczasem, taki przebieg granicy pomiędzy działkami 275/1/133 i 275/2/133, nie został uwzględniony przy założeniu operatu ewidencyjnego w 1964r. i działki te zostały połączone w jeden numer ewidencyjny 506. Zatem Starosta L. przeprowadził w tej sprawie postępowanie administracyjne i stosownie do § 36 i 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ujawnił przebieg granicy w operacie ewidencyjnym pomiędzy działkami numer 1251 (stary numer 275/1/133) a 1252 (stary nr 275/2/133). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że zarzut niezastosowania odpowiedniej procedury do załatwienia sprawy w określonym stanie faktycznym na przykład art. 145, art. 154, art. 155 czy art.156 Kpa, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania jest aktualizacja operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]), opracowanej na potrzeby tego postępowania w związku nieprawidłowościami w zapisach między operatem ewidencyjnym i księgami wieczystymi. Również w ocenie organu zarzut niewskazania materialnoprawnych przepisów do wydania zaskarżonej decyzji nie jest trafiony. Co prawda organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie przytoczył przepisów prawa materialnego, ale wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na wynik sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, zaś ustaleń faktycznych dokonano na podstawie całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, zdaniem organu II instancji, nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że Starosta L. zgodnie z zaleceniami organu II instancji, wszczął z urzędu i przeprowadził postępowanie w sprawie aktualizacji, które stosownie do § 47 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zakończył decyzją. Zarzut niewskazania racjonalnych przesłanek do rozstrzygnięcia, skoro organ w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził "Decyzja niniejsza reguluje jedynie zapisy w rejestrze publicznym jakim jest ewidencja gruntów i budynków, pozostawiając uregulowania stanu prawnego użytkownikom wieczystym oraz organowi właściwemu w tej sprawie, tj. Prezydentowi Miasta L.", również w ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut powoływania się przez odwołujących się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 577/08, również w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak na wstępie. W skardze na powyższą decyzję J.B., R.B., W.B. i J.B. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Uzasadniając swe żądanie, skarżący podkreślili, że zanim podjęto decyzję organu I instancji, Starosta L. jak stwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji "dokonał analizy dokumentacji z lat 1955 do 2006 r. przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stanowiącej dowody zmian w operacie ewidencyjnym i pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. udzielił wnioskodawcy (Pani I.W. - nasz przypis) wyjaśnień oraz poinformował o braku podstaw prawnych do podejmowania przez niego działań zmierzających do uregulowania zaistniałego stanu prawnego na działce 937 położonej w obrębie 0003 miasta L.". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., podważa to stwierdzenie i zaleca czy poleca Staroście L. przeprowadzenie z urzędu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących co do zasady stwierdzenie Starosty L. było racjonalne, bowiem ten organ miał świadomość, że w sprawie rozgraniczenia działki 937 było w obrocie prawnym Postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny z dnia 3 marca 2006 r. (sygn. akt [...]), które w pkt II oddalało wniosek powódki czyli I.W.. Kolejne, w ocenie skarżących bezpodstawne stwierdzenie, znalazło się w uzasadnieniu decyzji II instancji. WINGiK przywołuje stanowisko Prezydenta Miasta L. zawarte w piśmie [...] z dnia 16 marca 2007 r. w którym ten stwierdza "zapis w operacie ewidencji gruntów dotyczący J. i E.B. oraz I.W. jako współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej jako działka nr 937 w udziale po 1/2 części jest sprzeczny ze stanem prawnym, gdyż każdy z nich nabył inne, oznaczone różnymi numerami nieruchomości i na inny okres użytkowania wieczystego." Można zgodzić się z powyższym, stwierdzają skarżący tylko w jednym aspekcie dotyczącym błędnego oznaczenia nieruchomości w operacie ewidencyjnym. Należy mieć na uwadze i to, że właśnie w roku 1961 własność czasowa została zastąpiona użytkowaniem wieczystym i znalazła się w przepisach Kodeksu cywilnego. Operat ewidencyjny miasta L. był założony w roku 1964 i można domniemywać z tego powodu błędnych zapisów dotyczących wówczas stosunkowo nowej formy władania nieruchomościami. Nie można też próbować obwiniać za ten stan rzeczy użytkowników wieczystych, w tych okolicznościach nie mających na to wpływu. Skarżący odwołują się w tym miejscu do przepisu art.8 oraz art. 9 k.p.a. W ocenie skarżących, Starosta L. winien korzystać z inicjatywy załatwienia sprawy w trybie cywilnym, w trybie który jest niejako przynależny użytkowaniu wieczystemu. Starosta natomiast ugiął się pod presją WINGiK, zmienił swoje słuszne w części zdanie i obecnie doprowadził do poważnego sporu sąsiedzkiego, sporu którego wcześniej nie było. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący zarzucają, że w procedurach związanych z przeprowadzonymi czynnościami widać szereg innych nieprawidłowości, jakie popełnił Starosta L. jak i WINGiK. W decyzji I instancji uchyla się odnowienie operatu ewidencyjnego z roku 1990, a nie stosuje się procedur specjalnych zapisanych w k.p.a. W przekonaniu skarżących uchylać można określone akty administracyjne wprowadzające to odnowienie, a nie samo odnowienie. Podstawy prawne do wydania decyzji I instancji zostały przez skarżących zaskarżone w odwołaniu, a WINGiK te i inne zarzuty wręcz zignorował. Skarżący wskazali, że organy administracji publicznej są zobowiązane na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. do stania na straży praworządności i w toku postępowania administracyjnego podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym ujęciu zdaniem skarżących - bardzo dziwnie brzmią odpowiedzi na zarzuty skarżących udzielone przez organ II instancji. Skarżący podkreślili, że dotychczasowe działania organów administracji publicznej (Starosty L. i WINGiK) spowodowały, że I. i R. małż. W. naruszyli stan posiadania skarżących, a także spowodowali szkody materialne w ich mieniu. W konsekwencji skarżący stwierdzili, że wniesiona skarga jest w pełni zasadna, stąd winna być przez WSA we Wrocławiu uwzględniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz.2027 ze zm./. Niewątpliwe jest w sprawie, że decyzja z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] powołująca w podstawie prawnej art.22 ust.1 w/w ustawy, wydana została przez Starostę L.. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J.B., J.B., R.B. i W.B. - utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], podjętą przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.7b ust.2 pkt.2 w/w ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołany wyżej przepis art. 7b ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 17 maja 1989r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia /art.127 § 2 k.p.a./ w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, gdy w myśl art.6a ust.1 pkt.2 lit.b ustawy – organem administracji geodezyjnej i kartograficznej jest starosta, działający jako organ administracji geodezyjnej pierwszej instancji. Istotny jest w niniejszej sprawie przepis art.15 k.p.a., zgodnie z którym, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Określona tym przepisem zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. I tak w myśl art.78 Konstytucji RP - każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W orzecznictwie TK podkreśla się, że jej celem jest "zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Wyraźne odwołanie się w powyższym przepisie do sformułowania "orzeczenia i decyzje wydane w I instancji" sugeruje, iż chodzi tu o środki prawne uruchamiające kontrolę instancyjną (tok instancji), a więc zwyczajne środki prawne (środki odwoławcze) o charakterze w zasadzie dewolutywnym" (por.wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110). Realizując ustaloną art.15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przez organ wyższej instancji, czyli organ drugiej instancji. Innymi słowy sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana przez dwa róznej rangi organy, tj. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji i organ wyższego stopnia. Wszelkie formy wyłączenia czy też ograniczenia zasady dwuinstancyjności prowadzą do pozbawienia strony rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy przez dwa niezależne i bezstronne organy administracji. Przyjęte zostało w orzecznictwie, że organ drugiej instancji nie może ingerować w czynności postępowania organu pierwszej instancji, gdyż narzucenie organowi stopnia podstawowego sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, sprowadza postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji, pozbawiając tym samym organ pierwszej instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym /por. wyrok NSA z 22 lutego 1984r., sygn.akt II S.A. 1678/83, ONSA 1984, Nr 1, poz.21/. Lektura akt sprawy jednoznacznie zaś wskazuje, że Starosta L. wszczął w niniejszej sprawie postępowanie, w konsekwencji wydając opisaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] – wykonując zalecenie /polecenie/ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w osobie Pani Z.W.-P. zawarte w piśmie dnia 28 czerwca 2007r., Nr [...] skierowane do tegoż organu, czyli Starosty L.. W piśmie tym w/w organ stwierdził, że wobec prezentowanego przez Geodetę Powiatowego działającego z upoważnienia Starosty L. – stanowiska o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Lubina w części dotyczącej jednostki rejestrowej nr G.39 prowadzonej dla nieruchomości zabudowanej w L. przy ul. [...] i [...], oznaczonej w obrębię nr 3 jako działka nr 937– Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zebrał i rozpoznał cały materiał dowodowy będący w obrocie prawnym od 1960 roku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, podkreślił organ, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Geodety Powiatowego, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przedmiotowego wpisu w ewidencji gruntów była całkowicie nieuzasadniona. Dalej organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w chwili zakładania ewidencji gruntów i budynków w latach 60-tych, błędnie zostały zinterpretowane akty notarialne kupna nieruchomości przylegających do siebie, zabudowanych budynkami mieszkalnymi położonymi w L. przy ul. [...] i [...]. Wskutek błędnej interpretacji dwie odrębne nieruchomości, pomiędzy którymi granice były ustalone i przedstawione w opisach nieruchomości, ujawniono w ewidencji gruntów w jednej działce. Stan taki trwa do dnia dzisiejszego czym zd. organu rażąco narusza przepisy prawne, a w szczególności § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz blokuje przeprowadzenie komunalizacji tych nieruchomości, utrudnia również prawidłowe gospodarowanie nimi. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa obowiązkiem starosty prowadzącego operat ewidencyjny jest utrzymanie tego operatu w stanie aktualnym t.j. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 wyżej cytowanego rozporządzenia). W omawianymi przypadku dokumentami tymi są między innymi: • Akt notarialny rep. A nr [...] z dnia 31 sierpnia 1960 r. kupna budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] oraz nabycie gruntu w użytkowanie wieczyste. • Uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia 30 czerwca 1960 r., wyznaczająca kandydata do kupna opisanej nieruchomości oraz ustalająca cenę tej nieruchomości. • Odpis z NKW nr [...], w której opisane jest prawo użytkowania wieczystego gruntu z podaniem numerów parcel wynikających z opisu nieruchomości oraz własności budynku. • Akt notarialny nr [...] z dnia 28 stycznia 1961 r. kupna budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] oraz nabycia gruntu w użytkowanie wieczyste. • Odpis z NKW nr [...] oraz opis nieruchomości znajdujący się w aktach księgi. W ocenie w/w organu analiza tych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że w działce gruntowej nr 937 położonej w obrębie nr 3 miasta L., znajdują się dwie odrębne nieruchomości, których przebieg granic uwidoczniony został w opisach nieruchomości znajdujących w aktach ww. ksiąg wieczystych. Organ zauważył przy tym, że już w momencie zakładania ewidencji gruntów przedmiotowe nieruchomości ujawnione były w odrębnych księgach wieczystych a z aktów notarialnych kupna wynikało jednoznacznie, że grunty tych nieruchomości oddane były na różne okresy użytkowania wieczystego, co wyraźnie wskazuje o dokonaniu wówczas błędnej interpretacji skutkującej nieprawidłowym zapisem figurującym do dnia dzisiejszego w operacie ewidencji gruntów i budynków. Niepokojącym jest w ocenie organu również to - stwierdza dalej w tymże piśmie tenże organ, że powiatowe służby geodezyjne i kartograficzne w L. powziąwszy kilka lat temu informację o istniejącym błędnym wpisie nie podjęły z urzędu właściwych działań zmierzających do uregulowania tego wpisu, tym bardziej, że nakazuje to wyżej powołany przepis prawa. Zdaniem organu w sprawie nie chodzi o "regulowanie stanu prawnego gruntów" na co powołuje się w swoich wyjaśnieniach Geodeta Powiatowy, lecz o sprostowanie błędnego zapisu w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wyżej wymienionych dokumentów stanowiących dowody wpisu. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiotowym piśmie dnia 28 czerwca 2007r., Nr [...] adresowanym do organu I instancji - reasumując stwierdził, cyt.: "zalecam wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Lubin, którego efektem powinno być ujawnienie w operacie ewidencyjnym w miejsce działki nr 937, dwóch działek wpisanych do odrębnych jednostek rejestrowych ze stanem prawnym wynikającym z wyżej wymienionych dokumentów". Istotną także w niniejszej sprawie okolicznością jest i to, że w trakcie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 20 maja 2009r., Nr [...], skierowanym do Geodety Powiatowego w L. – stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko w tej sprawie zawarte w opisanym wyżej piśmie z dnia 28 czerwca 2007r., Nr [...]. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie bezpośrednia ingerencja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postaci "zalecenia" co do sposobu załatwienia tej konkretnej sprawy – nie znajduje uzasadnienia tak w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w przepisach w/w ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Owo "zalecenie" organu wyższej instancji - wydania konkretnego rozstrzygnięcia narusza z jednej strony kompetencyjną właściwość Starosty L., czyli organu niższej instancji, zaś z drugiej strony skutkuje iluzorycznością gwarancji kontroli instancyjnej, sprowadzającej się w istocie do weryfikacji własnego, wcześniejszej stanowiska. Przyjąć zatem należy, że przedmiotowe "zalecenie" w okolicznościach niniejszej sprawy jest poleceniem organu wyższej instancji co do sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ I instancji, to zaś stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjnego orzekania, wyrażonej w art.15 k.p.a. W orzecznictwie przyjęte zaś zostało, że organ drugiej instancji może ingerować w bieg sprawy wyłącznie poprzez podejmowanie decyzji w postępowaniu odwoławczym lub nadzorczym /por. wyrok WSA z dnia 29 maja 2007r., sygn.akt II S.A./Wa 547/07, LEX Nr 470165/. Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...] została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art.15 k.p.a., co mogło mieć - z oczywistych powodów – istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. (pkt. II sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt. III sentencji). Organ wyższej instancji nim przystąpi do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy winien mieć na względzie tak powyższe ustalenia, jak i przepis art.24 § 3 k.p.a., zgodnie z którym: " Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Przywołać w tym miejscu należy ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że osoba piastująca funkcję organu jest również pracownikiem, a zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biuro organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu. Skoro więc zostanie w stosunku do takiej osoby uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do jej bezstronności, to przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi w takiej sytuacji podstawę wyłączenia jej od udziału w postępowaniu /por. wyrok NSA z 5 czerwca 2007r., sygn.akt II OSK 879/06, LEX Nr 345956/. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działającego jako organ odwoławczy. Dla realizacji zasady prawdy obiektywnej /art.7 k.p.a/ i pogłębienia zaufania obywateli co do bezstronności /art.8 k.p.a./, a także mając na względzie art.78 Konstytucji RP, wskazane jest w ocenie Sądu wyłączenie z urzędu lub na wniosek pracownika piastującego funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i wyznaczenie do załatwienia niniejszej sprawy innego organu. O przedmiotowym wyłączeniu orzeka organ wyższego stopnia, czyli w niniejszej sprawie Główny Geodeta Kraju /art.26 § 3 k.p.a. w związku z art.7a pkt.2 ustawy z dnia 17 maja 1989r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne. H.B. 30.03.2010r.