II SA/Wr 521/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 czerwca 2025 r. nr IF-O.7840.1.379.2024.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 12.06.2025 r. (nr IF-O.7840.1.379.2024.MS) Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania M. A. oraz P. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 14.08.2024 r. (nr 1668/2024), zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą - na rzecz P. sp. z o. o. z siedzibą w W. - pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. sp. z o. o. nr [...] (wolnostojąca stalowa wieża kratowa o wysokości całkowitej 55,95 m), na działce nr [...], obręb S., gmina S.(1). W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie odwołujących się planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska i prawa wspólnotowego. Zarzucono również organowi I instancji brak dokonania przez niezależny organ weryfikacji danych przedłożonych przez inwestora oraz nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań osób podpisanych pod protestem. Wskazano, że inwestycja będzie szkodliwie oddziaływać na ludzi i środowisko. Odnosząc się do tych zarzutów Wojewoda omówił treść art. 35 ust. 1 i 4 u.p.b. W ocenie organu wniosek inwestora, obejmujący budowę wieży kratowej o wysokości 55,95 m, zasługiwał na uwzględnienie. Przewidziano dziewięć anten sektorowych - zawieszonych na wysokości 53 m - 53,9 m. W ramach wnioskowanej inwestycji planowana jest również instalacja trzech anten radiowych o średnicy 0,6 m, usytuowanych na wysokości 50,6m. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, obszar, dla którego zostanie przekroczony dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania koncentrować się będzie przy antenach nadawczych na działkach nr [...], [...] i [...]. Stwierdzono, że zasięg pola elektromagnetycznego o wartości nie mniejszych niż dopuszczalne normy wystąpi na wysokości powyżej 48,3 m i w odległości 23,2 m od osi masztu. Planowana inwestycja nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto Wojewoda nie stwierdził przeszkód dla inwestycji wynikających z jej lokalizacji w otulinie Parku Krajobrazowego – [...] Park Krajobrazowy. Nadto zauważył, że inwestycja nie jest usytuowana w granicach obszaru Natura 2000. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...].09.2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.(1), Dz. Urz. Woj. Doln. z 2012 r., poz. [...]). Stacja bazarowa telefonii komórkowej, zaliczona do inwestycji celu publicznego, zlokalizowana ma być na obszarze oznaczonym symbolem G-RZ[...], przeznaczonym pod łąkę (§ 127 MPZP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 11 MPZP, dopuszcza się realizację urządzeń technicznych uzbrojenia, w tym ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami P, U, U/P, R, RO, RZ, ZL, o ile przepisy szczególne nie będą tego wykluczać. Nadto wskazano, że zgodnie z § 14 MPZP, dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami R, RO, RZ, ustala się następujące zasady w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, tym zakazu zabudowy obowiązujące na wszystkich terenach, o ile ustalenia szczegółowe określone w rozdziałach 4-9 nie stanowią inaczej: 1) z wyjątkiem obszarów siedlisk przyrodniczych dopuszczalna jest zmiana sposobu rolniczego użytkowania terenów w ramach kategorii przeznaczenia terenów, określonych symbolami R, RO, RZ; 2) wprowadza się zakaz zabudowy z zastrzeżeniem pkt 3, 4 i § 9 ust. 1 pkt 11; 3) dopuszcza się lokalizacje obiektów magazynowych nieprzekraczających powierzchni zabudowy 120 m² i kubatury 500 m³ związanych z prowadzeniem gospodarstw sadowniczych, których powierzchnia użytków zajmuje w zwartym kompleksie co najmniej 1 ha; 4) obiekty, o których mowa w pkt 3, powinny być realizowane jako konstrukcje jednokondygnacyjne z dwuspadowymi dachami, o estetycznej formie i użytkowane tymczasowo - po zaprzestaniu działalności sadowniczej podlegają rozbiórce; 5) dopuszcza się wydzielanie dróg wewnętrznych; 6) istniejące śródpolne cieki wodne i rowy melioracyjne podlegają ochronie, chyba że administrator cieku lub rowu dopuści ich zarurowanie lub likwidację. Weryfikując zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP, mając przy tym na względzie regulację wynikającą z art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Wojewoda stwierdził, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie o przeznaczeniu pod łąkę jest w pełni dopuszczalna. Do projektu dołączono wymagane uzgodnienia i pozostałe niezbędne dokumenty. Organ ocenił projekt budowlany za prawidłowy i kompletny z punktu widzenia wymagań stawianych przez przepisy art. 35 u.p.b. jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1679). Nie budziło zastrzeżeń oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można więc było odmówić wydania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do załączonej do odwołania treści petycji, organ odwoławczy zauważył, że organ prowadzący postępowanie w sprawie związany jest treścią wniosku inwestora. Obowiązkiem organu jest więc wyłącznie dokonanie oceny, czy przyjęty przez inwestora kształt inwestycji odpowiada przepisom prawa, w szczególności regulującym warunki techniczne. W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie pozbawiony jest możliwości kwestionowania racjonalności zamierzenia budowlanego. Wojewoda stwierdził przy tym brak podstaw do podważenia prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych. Nadto zauważył, że odwołujący nie przedstawili danych potwierdzających szkodliwe oddziaływanie stacji bazowej na ludzi i środowisko w obszarze, gdzie dopuszczone jest wznoszenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca M. A. zarzuciła Wojewodzie naruszenie: 1) art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania w bardzo wąskim zakresie, z pominięciem kluczowego dowodu, tj. opinii biegłego obejmującej badania szkodliwości oddziaływania stacji na ludzi i środowisko, a także z pominięciem dowodu z przesłuchania chociaż jednego z mieszkańców, czy też petycji, mające istotny wpływ na decyzję, gdyż dowody te ujawniłyby okoliczności uzasadniające konieczność przeprowadzenia bardziej drobiazgowego badania tej sprawy i uchylenia decyzji organu I instancji; 2) art. 2 oraz art. 5 dyrektywy Parlamenty Europejskiego i Rady UE z 13.12.2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowiska (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012r. ze zm.), polegające na pominięciu wydania decyzji środowiskowej oraz całkowitym zignorowaniu stanowiska mieszkańców, a także uwzględnieniu wniosku inwestora, który nie spełniał wymagać określonych w tej dyrektywie; 3) art. 68 ust. 1 oraz art. 77 ust 1 Konstytucji RP, polegające na zezwoleniu na wybudowaniu instalacji, która będzie szkodliwie oddziaływać na ludzi i środowisko. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze zawarto wniosek o rozważanie przez tut. Sąd zasadności wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: Czy wykonawca budowy stacji telefonii komórkowej w świetle art. 2 i art. 5 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13.12.2011 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko nie musi przedkładać decyzji środowiskowej lub innego dowodu świadczącego o wpływie tej inwestycji na środowisko i czy obecnie krajowe rozwiązania prawne, które pomijają badanie tych aspektów przy wydawaniu pozwolenia na budowę są zgodne z tą dyrektywą ? W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z 06.08.2025 r. uczestnik postępowania - P. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi przez wzgląd na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4a u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; 4) dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 5) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane albo danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 6) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlanych albo danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Natomiast, jak zakłada art. 32 ust. 4 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art, 26 ust. 1 oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135 oraz z 2021 r. poz. 234 i 1718), jeżeli są one wymagane; 3) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził spełnienie przez inwestora powyższych wymagań, zaś Sąd dokonujący kontroli legalności tej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. W myśl art. 35 ust. 4 u.p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem planowana inwestycja odpowiada wymogom płynącym z przepisów prawa organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany i nie została pozostawiona uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Udzielenie pozwolenia na budowę nie jest przy tym uzależnione od zgody właścicieli, użytkowników wieczystych bądź zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że skarżąca nie przedstawiła argumentacji przekonywującej, że projektowana inwestycja wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W okolicznościach sprawy nie może umykać z pola widzenia, że z dniem 04.06.2022 r. doszło do zasadniczej zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Uchylono § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 wskazanego rozporządzenia, a tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Realizacja inwestycji takiej jak stacja bazowa telefonii komórkowej wyłączona została z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co przekłada się na zawężenie kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego (por. np. wyroki WSA: z 20.10.2022 r., IV SA/Po 546/22; z 08.02.2023r., II SA/Łd 760/22; z 10.02.2023 r., II SA/Po 593/22). Należy wobec tego podkreślić, że rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez skarżącą, nie jest przez to niezgodne z prawem. Aby możliwe było wzruszenie kwestionowanego aktu, konieczne jest wskazanie uchybień, które dowodzą naruszeniu prawa – tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. W ocenie Sądu, podobnie jak w przypadku stanowiska organów administracji przedłożona w sprawie dokumentacja jest kompletna i całościowa. Dokonana oraz uzasadniona została przez organy administracji ocena zgodności zamierzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd podziela w pełni stanowisko Wojewody, że zarówno z części opisowej jak i graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana stacja bazowa nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 r., poz. 2448). Jak wynika z akt sprawy, zasięg pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej dopuszczalne normy wystąpi na wysokości około 48 m w odległości do 23 m od osi wieży. Wprawdzie zakresem oddziaływania zastała objęta część działki nr [...], tym niemniej należało podzielić stanowisko Wojewody co do tego, że planowana inwestycja w jakikolwiek sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu należącego do skarżącej, ponieważ w ramach obowiązującego MPZP działka ta wyłączona została z możliwości zabudowy kubaturowej, tj. teren przeznaczy pod łąkę (oznaczony na rysunku planu symbolem G-RZ[...]). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP) oraz naruszenia prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP) nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia w świetle ustalonego na gruncie rozpatrywanej sprawy stanu faktycznego, zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Jeśli - zdaniem skarżącej - inwestycja negatywnie oddziałuje na zdrowie ludzi, a dokumenty przedłożone przez inwestora są niewiarygodne, winna ona przedłożyć sporządzoną na własne zlecenie opinię biegłego w tym przedmiocie, czego jednak w toku całego postępowania administracyjnego nie uczyniła. Inicjatywa dowodowa nie spoczywa bowiem tylko na organie. Tymczasem skarżąca ferując w toku postępowania zarzuty będące w istocie polemiką ze stanowiskiem organu orzekającego nie zdołała skutecznie podważyć poczynionych przez organ prawidłowych ustaleń w zakresie braku negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, którego elementem jest człowiek. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA i TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania (por. wyrok NSA z 27.11.2025 r., II GSK 888/22). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego, toteż nie było potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Uwzględniając poczynione dotychczas rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.