II GSK 888/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 610/21 w sprawie ze skargi A. Y. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr BP.501.2048.2020.1284.WA7.2737 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Y. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 610/21 oddalił wniesioną przez A. Y. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 5 sierpnia 2021 r. (nr BP.501.2048.2020.1284.WA7.2737), utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 31 sierpnia 2020 r. (nr WP.8140.2.712.2019), o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 12.000 zł z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym, polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. W wyroku tym Sąd I instancji podał, że, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, w dniu 7 listopada 2019 r. w Warszawie na [...] , przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki Volkswagen, nr rej. [...]. Pojazdem tym skarżący przewoził dwóch pasażerów, którzy zamówili usługę przewozu (na trasie [...] na [...]) za pomocą aplikacji U. Pojazd ten był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5. osób wraz z kierowcą i nie był wyposażony, ani oznakowany jako taksówka. Skarżący nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób, a jak wynika z informacji z Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy oraz Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej, A. Y. w dniu kontroli nie posiadał żadnych uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. WSA w Lublinie podzielił zapatrywanie GITD, że skarżący, za pośrednictwem aplikacji mobilnej, wykonywał zarobkowo, we własnym imieniu i na swoją rzecz, przewóz osób, bez posiadania ważnych uprawnień, a więc wbrew przepisowi art. 5b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., zwanej dalej jako: "u.t.d."). Sad I instancji zgodził się również z organem co do tego, że kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. oraz art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 300, s. 88), nie stanowił przewozu taksówką. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest również ustalenie organu, że pojazd, którym skarżący wykonywał ten przewóz osób, wbrew wymogowi art. 18 ust. 4a u.t.d. nie był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu powyżej 7 osób (mógł przewozić 5, wraz z kierowcą) i nie zachodziły okoliczności uzasadniające uznanie tego przewozu za dopuszczalny mimo niezachowania wymogów konstrukcyjnych, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. Nie wystąpiły nadto przesłanki umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za naruszenia warunków dokonywania przewozu, określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. W konsekwencji WSA w Lublinie stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy i zastosowały art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 oraz lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., nadto z uwagi na treść art. 92a ust. 3 u.t.d. wysokość nałożonej kary pieniężnej zasadnie ograniczono do kwoty 12.000 zł. Sąd I instancji za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedsiębiorca posiadający licencję w zakresie przewozu osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym, aby świadczyć usługi przewozu okazjonalnego musi spełniać warunki określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d. WSA nie podzielił również argumentów skarżącego wskazujących na nieuprawnione, albowiem niezgodne z Konstytucją RP, różnicowanie sytuacji podmiotów świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu osób samochodem osobowym i podmiotów świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu w zakresie przewozu osób taksówkami, jak również różnicujących sytuację podmiotów wykonujących przewóz okazjonalny, w zależności od posiadanego przez te podmioty pojazdu, to jest od konstrukcyjnie przewidzianej dopuszczalnej liczby osób do przewozu z uwzględnieniem kierowcy. WSA w Lublinie wyjaśnił, że warunki udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 i 6 u.t.d.), samochodem osobowym oraz pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5c u.t.d.) są różne. Sąd I instancji podkreślił, że wykonywanie przewozów okazjonalnych samochodem osobowym jest dopuszczalne, wymaga jednak spełnienia dodatkowych wymogów, określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że wprowadzenie określonych wymogów dla prowadzenia danej działalności, przy zapewnieniu możliwości jej podjęcia, nie jest równoznaczne z ograniczeniem wykonywania działalności gospodarczej i nie świadczy o dyskryminacji przedsiębiorców, nadto nie stanowi naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, w związku z tym nie znalazł podstaw do uwzględniania żądania skargi o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji prawnych zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem WSA w Lublinie, w sprawie ustalono dostatecznie wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Wynika z nich, że skarżący wykonywał sporny przewóz drogowy osób bez wymaganego zezwolenia (licencji) i czynił to we własnym imieniu i na własny rachunek, a nie – jak podniesiono w skardze - w imieniu i na rzecz innego podmiotu (SUN POL Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie). Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że w trakcie kontroli nie podnosił on, ze wykonuje przewóz w cudzym imieniu; nadto w toku postępowania nie przedłożył, mimo wezwania organu, żadnych wiarygodnych dowodów podważających powyższe ustalenia organu. Nie przedłożył również oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy z 2 października 2019 r. Zdaniem Sądu, podnoszony zaś przez pełnomocnika strony fakt nieposiadania przez skarżącego oryginału umowy świadczy jedynie o zaniedbaniu podmiotu, który powinien wykazać się najwyższą starannością w prowadzeniu swoich interesów. WSA w Lublinie stwierdził ponadto, że za przyjęciem, że skontrolowany przewóz wykonywany był w cudzym imieniu nie przemawia również przedłożona przez stronę w toku postępowania niepoświadczona za zgodność z oryginałem kopia faktury VAT z dnia 7 listopada 2019 r. (nr PAVFOHYU-03-2019-0069326) wystawiona przez Uber B.V. na rzecz SUN POL Sp. z o.o. w Warszawie na kwotę 10 zł, gdyż "nijak nie odnosi się ona do okoliczności tej sprawy". Sąd I instancji podkreślił, że organ nie jest zobowiązany do nieograniczonego poszukiwania dowodów, w szczególności tych przemawiających na korzyść strony. Odnosząc się do podniesionego w toku postępowania administracyjnego wniosku strony o zobowiązanie S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do złożenia oryginału umowy z dnia 2 października 2019 r. zauważył, że organ dwukrotnie wzywał wskazaną Spółkę do złożenia dokumentów potwierdzających fakt jej współpracy ze skarżącym w dniu 7 listopada 2019 r. Wezwania zostały doręczone spółce w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniach 23 marca 2020 r. oraz 14 czerwca 2020 r., jednak pozostały bez odpowiedzi. Za nieusprawiedliwiony Sąd I instancji uznał również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., i stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącego, nie są to przepisy techniczne, a w konsekwencji nie jest wymagana notyfikacja Komisji Europejskiej (art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady). Ustosunkowując się do twierdzeń i zarzutów skargi, wyjaśnił również, że przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. jednoznacznie stanowi, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych, a więc odnosi się wyłącznie do naruszeń określonych w załączniku nr 3 u.t.d. Kara za nieposiadanie orzeczeń o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, została nałożona na skarżącego (w związku z kontrolą drogową z 7 listopada 2019 r.), na podstawie art. 92a ust. 2 i ust. 8 oraz załącznika nr 4 do u.t.d.. Pomimo zatem, że określone naruszenia, odnoszące się do załącznika nr 3 oraz załącznika nr 4 do ustawy zostają ujawnione podczas jednej kontroli, to zupełnie odmienna jest podstawa prawna decyzji nakładających kary pieniężne za te naruszenia. A. Y.złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i nieuchylenie decyzji organów obu instancji pomimo rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 8 § 1, art. 86, art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 92a ust. 2 i ust. 10 u.t.d. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przejawiające się w: a) nieustaleniu, czy skarżący należy do podmiotów określonych w art. 92a ust. 2 u.t.d., a więc czy jest zarządzającym transportem, lub inną osobą o której mowa w tym przepisie; b) niewyjaśnieniu, czy w związku z kontrolą 7 listopada 2019 r. poza karą za naruszenie lp. 1.1. i 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz karą za wykonywanie przewozu drogowego bez orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, skarżący został ukarany jeszcze innymi karami, a jeśli tak, to jakimi; 2) art. 6, art. 8 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy objętej kontrolą z 7 listopada 2019 r. dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi organu administracji tj. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz za naruszenie lp. 4.2 oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy); 3) art. 7, art. 76a § 1 i § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadną odmowę przyznania wiarygodności kopii umowy świadczenia usług zawartej 2 października 2019 r. pomiędzy skarżącym, a S. sp. z o.o. z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącego oryginału lub poświadczonej kopii umowy, pomimo że nieprzedstawienie tego dokumentu nie może z założenia dyskwalifikować jego twierdzeń; a organy a) nie ustaliły przyczyn z powodu których nie dysponuje on oryginałem tej umowy b) "nie doprowadziły S. sp. z o.o. do przedstawienia wyjaśnień, zeznań, lub przedstawienia umowy w toku postępowania", c) bezpodstawnie odmówiły dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań przedstawiciela tej Spółki; 4) art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji oraz wadliwe, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu, dlaczego faktura VAT z 7 listopada 2019 r., wystawiona w imieniu S. sp. z o.o., którą skarżący przedłożył w toku postępowania i która świadczy o jego współpracy ze Spółką, "nijak nie odnosi się (...) do okoliczności sprawy"; 5) pkt 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, w sytuacji gdy przyjęto, że kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym wykonywanym pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób, dla wykonywania którego ustawodawca nie przewidział konieczności uzyskania licencji lub zezwolenia, 6) art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie są to przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE L z 2015 r. Nr. 241, s. 1), podlegające obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego w Polsce; 7) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi, pomimo błędnego ustalenia, że pojęcie "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym", o którym mowa w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsamy z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" o którym mowa w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w. zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym (skarżący), aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 tej ustawy; 2) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy wymogi te nie mają zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; 3) art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., poprzez ich zastosowanie, mimo że pozostają w sprzeczności ze wskazanymi przepisami Konstytucji, ponieważ wprowadzają arbitralne, nieproporcjonalne i dyskryminujące dodatkowe wymogi, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi (w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami); 4) art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i nieuzasadnione pominięcie, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a tej ustawy jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją; 5) art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie, że przepis te mogą być zastosowane wobec skarżącego w sytuacji, gdy są to przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o: 1) zwrócenie się przez NSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej (w sytuacji gdyby sąd kasacyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie); 2) zwrócenie się przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że dokonane przez organ administracji niewadliwe ustalenia faktyczne, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania, uzasadniały przepisanie skarżącemu wskazanych naruszeń, a w konsekwencji nałożenie, przy uwzględnieniu art. 92a ust. 3 u.t.d., kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. W skardze kasacyjnej sformułowano liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d., a także naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP oraz dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady (nr 98/34 i nr 2015/1535). Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 7, art. 76a § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie czy skarżący należy do podmiotów wskazanych w art. 92a ust. 2 u.t.d., oraz nieprzeprowadzenie dostatecznego postępowania na okoliczność ustalenia relacji łączących skarżącego ze Spółką S. NSA zauważa, że autor skargi kasacyjnej nie wszystkie zarzuty sformułowane w środku odwoławczym "przypisał" do właściwej podstawy kasacyjnej. Wypada w związku z tym wyjaśnić, że za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, wyroki NSA z: 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07, z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1433/22, z 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2727/23). Skoro skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to w takiej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje - co do zasady - zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim zdaniem NSA, wbrew zarzutom procesowym skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymaganiami procedury administracyjnej. GITD szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że nie zostały ocenione tak, jak chciałby tego skarżący, nie oznacza, że nie zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. W związku z tym zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim, zdaniem NSA, nie można zasadnie zarzucić organowi (i Sądowi I instancji), że w sprawie nie ustalono wystarczająco relacji łączących skarżącego ze spółką S., wskazujących na to, jak wywodzi skarżący, że wykonywał przewóz w jej imieniu i na jej rzecz (a nie we własnym imieniu) i w sposób nieuzasadniony odmówiono wiarygodności przedłożonym przez niego kopiom dwóch dokumentów, tj. umowie z 2 października 2019 r. zawartej między skarżącym a wymienioną Spółką, oraz fakturze VAT z 7 listopada 2019 r., a nadto nie ustalono czy A. Y. był osobą zarządzającą transportem czy inną osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Należy podkreślić, że ustawowy obowiązek podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) nie oznacza, że strona zwolniona jest od współdziałania z organem w ustalaniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie (por. np. wyroki NSA z: 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony, w sytuacji gdy ta ostatnia dowodów takich nie przedstawia. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08). W rozpoznawanej sprawie organ, który powziął wątpliwości co do autentyczności umowy przedłożonej przez stronę, mającej wskazywać na to, że kontrolowany przewóz wykonywany był w imieniu na rzecz innego podmiotu niż strona skarżąca, prawidłowo wezwał skarżącego do przedstawienia tej umowy w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Dwukrotnie zwrócił się również do Spółki o wyjaśnienie charakteru współpracy ze skarżącym (korespondencja w tej sprawie została doręczona w tzw. trybie zastępczym). W tej sytuacji nie można zasadnie zarzucić organowi, że wykazał się biernością w tej sprawie. Jak już powiedziano, strona postępowania administracyjnego nie jest zwolniona od współdziałania z organem w ustalaniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie i nie może przerzucać na ten organ uzyskania umowy, z której wywodzi określone okoliczności. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że po pierwsze, gdyby skarżący wykonywał przewóz na rzecz innego podmiotu, to wykazałby to w momencie kontroli drogowej, okazując stosowną licencję albo inne dowody potwierdzające wykonywanie usług na rzecz innego podmiotu. Po drugie, protokół kontroli korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Kierowca, mimo że go nie podpisał (z treści dokumentu wynika, że odmówił podpisania z uwagi na to, że nie potrafi czytać po polsku), nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag co do poczynionych ustaleń. Zdaniem sądu kasacyjnego, w konsekwencji nie ma również podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie ustalono dostatecznie, czy skarżący należy do podmiotów określonych w art. 92a ust. 2 u.t.d. Nie można również zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że oddalił skargę A. Y., mimo że w zaskarżonej decyzji organ nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność tego, czy w związku z kontrolą drogową z 7 listopada 2019 r. na skarżącego oprócz kar za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (licencji), wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego (lp. 1.1. i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.), nałożono jeszcze inne kary. Należy przypomnieć, że wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że w związku z kontrolą drogową z 7 listopada 2019 r., został również ukarany za naruszenie warunków przewozu drogowego, polegające na wykonywaniu tego przewozu mimo braku orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych (l.p. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.), nadto zarzucał, że w sprawie nie ustalono, czy zostały nałożone na niego jeszcze inne kary pieniężne. Wywodził, że wszczęcie przez organ na podstawie jednego protokołu kontroli drogowej dwóch postępowań administracyjnych i wydanie wobec niego dwóch decyzji jest niedopuszczalne. NSA nie podziela tego stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, teza, że skoro odbyła się jedna kontrola drogowa, dotycząca jednego przewozu, to organ powinien prowadzić jedną sprawę administracyjną, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. To nie przewóz i kontrola, a charakter stwierdzonych naruszeń i charakter podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia, determinują do wszczęcia określonego lub określonych postępowań. Nałożenie na skarżącego, w związku z kontrolą drogową z 7 listopada 2019 r., kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego mimo braku orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, nie dowodzi wadliwości zaskarżonej decyzji GITD i wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie narusza art. 6, art. 8 i art. 104 § 1 k.p.a. Czym innym jest bowiem wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, a czymś zupełnie innym jest brak badań lekarskich czy psychologicznych kierowcy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nieuzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzucił Sądowi I instancji niezasadne oddalenie skargi, mimo ze zaskarżona decyzja GITD nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. Należy wyjaśnić, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyroki NSA z: 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 980/21, z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1959/24, z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 646/25). Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. W jej treści organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania, wyjaśnił przyczyny dla których podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie naruszeń przez skarżącego u.t.d. i dostatecznie uzasadnił swoje stanowisko. NSA nie uznaje wreszcie za uzasadniony zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na sposób uzasadnienia odmowy przyznania wiarygodności wspomnianej faktury VAT, poprzez stwierdzenie, że "nijak nie odnosi się ona do okoliczności sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1706/24). Zdaniem NSA żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji nie ma obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu i twierdzenia skargi (por. np. wyroki NSA z: 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 901/20, 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 542/22, 7 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1972/22, 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 846/23). Powinien przede wszystkim wskazać i wyjaśnić te okoliczności faktyczne i prawne, które przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia W rozpoznanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie powołuje się na żadną z tych okoliczności. Zarzut ten zmierza do podważenia oceny Sądu odnośnie wiarygodności dokumentu przedłożonego przez stronę, gdy tymczasem, w ten sposób nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten sąd. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt I FSK 703/21, z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1388/24, z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 551/22, 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1/22, 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 885/25, 9 września 2025 r., sygn. akt II GSK 275/22). Z tego co dotychczas powiedziano wynika, że autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (także odnośnie do tego, że A. Y. w dniu kontroli nie posiadał żadnych uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób). W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, nie ma podstaw do ich kwestionowania. Według NSA zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie są usprawiedliwione. Należy przypomnieć, ze zarzuty te sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d., a także naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, a nadto dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/1535. W dotychczasowym orzecznictwie NSA odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki z: 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 61/21; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 606/20; z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 243/20, z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 576/21), a argumentację w nich zawartą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy przede wszystkim wyjaśnić, że "krajowym transportem drogowym" w rozumieniu u.t.d. jest, stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy, podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...]. W orzecznictwie sądowym dotyczącym tej problematyki przyjmuje się, że podmiotem wykonującym transport jest również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09, 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17, 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 375/22). Zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa art. 5b ust. 1 u.t.d., w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Co niemniej istotne, w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.(por. art. 5c i 6 powołanej ustawy). W konsekwencji licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką i odwrotnie, albowiem licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (por. wyroki NSA z: 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1286/21 i sygn. akt II GSK 1222/21 oraz z 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2141/21). Z tego co dotychczas powiedziano wynika, że wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, przewóz okazjonalny, rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.) mieści się w pojęciu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, jest jedną z jego form i może się odbywać wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Ustawodawca nie wyklucza przy tym możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym (a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą), to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku i pod warunkiem spełnienia szczegółowych wymogów jego wykonywania (art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.) W konsekwencji nie można również uznać za uzasadnione stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym, nie musi spełniać dodatkowych, wskazanych wyżej warunków wykonywania przewozu okazjonalnego. Wykonywanie przewozów okazjonalnych samochodem osobowym jest dopuszczalne, wymaga jednak spełnienia dodatkowych, wyżej wskazanych warunków. Z tych wszystkich względów nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w. zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Według NSA nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej w których autor środka odwoławczego zarzucił Sądowi I instancji dokonanie wykładni art. 5b ust. 1, art. 18 ust.4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. z przepisami Konstytucji (art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust., 1 i ust. 2). Abstrahując już nawet od tego, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia dokładnie na czym miałoby polegać naruszenia standardu wynikającego z wymienionych wzorców konstytucyjnych, trzeba przede wszystkim podkreślić, że wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności regulowanej, a więc takiej, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Nie oznacza to jednak, że mamy do czynienia z niedopuszczalnym ograniczeniem wolności prowadzenia działalności gospodarczej, rozumianej jako swobodne, tj. wolne od nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych, podejmowanie i prowadzenie działalności w celu osiągnięcia zysku (wyrok TK sygn. akt K 22/09). Przedsiębiorca nie jest pozbawiony prawa, a w istocie rzeczy wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, a co za tym idzie wolności wyboru rodzaju tej działalności, a mianowicie wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albo taksówką, co wymaga uzyskania odpowiedniej i dedykowanej rodzajowi tejże działalności licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki NSA z: 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09; 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1125/11, z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 345/21, z 8 lipca 2025 r. sygn. akt II GSK 2141/21), NSA podkreślał, że ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób (czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego), nie godzi w zasadę wolności (swobody) działalności gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. (dopuszczający przewóz okazjonalny samochodem osobowym niespełniającym kryterium konstrukcyjnego w przypadkach w nim określonych), zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie u.t.d. w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), która oznacza, że wszystkie charakteryzujące się określoną, istotną cechą podmioty prawa, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo, skoro od wszystkich przedsiębiorców, którzy chcą świadczyć usługi transportu w zakresie przewozu osób wymaga się spełnienia tych samych warunków i dokonania tych samych wyborów, co do formy wykonywania transportu drogowego (taksówką albo przewozu okazjonalnego). Zatem w świetle powyższych rozważań podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określającego zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, uznać należało za nieuzasadniony. NSA za nieusprawiedliwione uznał również zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że dokonana przez organy (i zaakceptowana przez Sąd I instancji) wykładnia przepisów u.t.d. narusza wzorce konstytucyjne. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich zastosowanie wobec strony postępowania, w sytuacji gdy wskazane przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że usługą podlegającą ochronie na podstawie dyrektywy 2015/1535, która zastąpiła dyrektywę 98/34, jest każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji usługa transportowa nie może być uznana za usługę świadczoną na odległość drogą elektroniczną, a więc przepisy ją określające nie mogły być uznane za przepisy techniczne. W konsekwencji nie podlegały one notyfikacji i mogły być w sprawie stosowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Reasumując, jak wynika z ustaleń organu, skutecznie niezakwestionowanych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, w dniu 7 listopada 2019 r. nie posiadał on wymaganego zezwolenia (licencji) na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Wnoszący skargę kasacyjną wykonywał ten przewóz we własnym imieniu, pojazdem przystosowanym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, a więc pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18a ust. 4a u.t.d., nadto przewóz ten nie był wykonywany pojazdem zabytkowym ani samochodem osobowym w warunkach określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a) – c) tej ustawy, a więc nie wystąpiły okoliczności wyłączające wspominane kryterium konstrukcyjne. Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił tę skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem I instancji.