II GSK 166/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 14/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 17 lipca 2007 r., w miejscowości B., funkcjonariusze policji dokonali - przy udziale funkcjonariuszy celnych - kontroli samochodu ciężarowego marki Mitsubishi o numerze rejestracyjnym [...]. Ustalono, że właścicielem tego pojazdu jest A. P., natomiast w momencie zatrzymania, samochodem kierował A. S. Kontrola wykazała przewóz nagrzewnicy olejowej (w urządzeniu tym ujawniono dodatkowo papierosy przewożone bez znaku akcyzy). Według oświadczenia kierowcy, podjął się on przewiezienia tego towaru na zlecenie nieznanego mu mężczyzny, za co miał otrzymać wynagrodzenie w kwocie 150 zł. Usługę wykonywał pojazdem, który został mu użyczony przez kolegę, którego jednak nie informował o celu, w jakim samochód miał być wykorzystany. Kierowca nie okazał i nie posiadał w momencie kontroli wypisu z licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego. Nie dysponował też dokumentem potwierdzającym spełnienie innych wymogów określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, dalej: u.t.d.). Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] nałożył na A. S. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego, uznając nałożenie kary pieniężnej za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził, że istotą rozpatrywanej sprawy jest wyłącznie ocena dopuszczalności i zasadności nałożenia kary pieniężnej, w świetle regulacji przyjętych w ustawie o transporcie drogowym. WSA wskazał, że w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d, pod pojęciem krajowego transportu drogowego należy rozumieć "podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Na kanwie takiego sformułowania wątpliwości mogą budzić jedynie, zważywszy na okoliczności konkretnego, rozpoznawanego przypadku treściowe granice normatywnego zwrotu "podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu ... rzeczy". W tej kwestii WSA w pełni zaaprobował dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Sąd przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. (VI SA/Wa 1144/05), w którym wyrażono zapatrywanie, iż "wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-3 u.t.d., niezależnie od tego, czy jest do tego uprawniony na podstawie licencji, czy też nie, ...". Ten sam Sąd potwierdził swoje zapatrywanie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. (VI SA/Wa 341/06), uznając w nim, że sankcje z art. 92 u.t.d. mogą być stosowane do wszystkich podmiotów, zarówno do tych przewoźników, którzy wykonują działalność gospodarczą, będąc do tego uprawnionymi, jak i w odniesieniu do tych, którzy takiego uprawnienia nie posiadają. WSA zgodził się też z poglądem, w myśl którego nawet w wypadku jednorazowej, odpłatnej usługi przewozu, można już mówić o "podjęciu i wykonywaniu" transportu drogowego, w rozumieniu obecnie interpretowanego przepisu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 145/05). Nie może zdaniem Sądu być kwestionowane, że "każdy przewóz drogowy pojazdem o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony jest albo krajowym bądź międzynarodowym transportem drogowym, albo też krajowym lub międzynarodowym niezarobkowym przewozem drogowym, zwanym też przewozem drogowym na potrzeby własne" ( wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., I OSK 1293/05). Skoro skontrolowany przewóz, stanowiący podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, był wykonywany zarobkowo, co w świetle art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) jest charakterystyczne dla działalności tego typu, jest oczywiste, że przewóz ten spełniał wszystkie kryteria krajowego transportu drogowego, w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Logiczną konsekwencją stwierdzenia, że sporny przewóz należy zakwalifikować do kategorii krajowego transportu drogowego, jest przyjęcie, że jego podjęcie i wykonywanie wymagało uprzedniego uzyskania stosownej licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.). WSA stwierdził, że w sprawie nie może być kwestionowana okoliczność, że skarżący nie tylko nie miał przy sobie wypisu z takiej licencji, ale także, że licencji nie posiadał w ogóle. Naruszył tym bez wątpienia warunki określone w ustawie o transporcie drogowym, penalizowane, w granicach wyznaczonych zwłaszcza w art. 92 u.t.d., karami pieniężnymi, których wysokość została określona w załączniku do tej ustawy. Załącznik do ustawy przewiduje karę w kwocie 8.000 zł za "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji" (poz. 1.1. załącznika). Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu dwukrotnego ukarania skarżącego za ten sam czyn wskazał, że możliwość odrębnego prowadzenia postępowania karnego i postępowania administracyjnego przewiduje art. 92a ust. 3 u.t.d. WSA zauważył, że błędne jest twierdzenie, iż wyrok skazujący dotyczył tego samego czynu, za popełnienie którego wymierzono stronie karę pieniężną w postępowaniu, w którym zapadła kontrolowana decyzja. Sąd Grodzki skazał bowiem skarżącego za to, że nie miał w trakcie kontroli wymaganych dokumentów (wypisu z licencji), natomiast organ celny nałożył karę za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, której uzyskanie stanowi warunek legalnego podejmowania każdego przejazdu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. A. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) 1) przez: zastosowanie art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 87, art. 89, art. 92 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że kierowca nieprowadzący działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług transportowych obowiązany jest uzyskać odpowiednią licencję; 2) poprzez zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 155 poz. 1095) polegającą na przyjęciu, że jednorazowy przejazd - za niewielkim wynagrodzeniem - bez wykazania zorganizowanego charakteru świadczonej usługi oraz zamiaru jej ciągłego wykonywania, jest działalnością gospodarczą; 3) przez zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w sytuacji jego niezgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej i odpowiedzialność za wykroczenia z art. 92a ust. 1 tej samej ustawy." W uzasadnieniu wskazał, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 4 pkt 1-3 u.t.d. w związku z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie jakim uznaje, że jednorazowa, sporadyczna usługa - dokonana za niewielkim wynagrodzeniem, bez wykazania zamiaru ciągłego zorganizowanego jej wykonywania, może być uznana za przejaw działalności gospodarczej, jest nieprawidłowa. Zdaniem skarżącego powyższa interpretacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przyjmuje się bowiem, że działalność gospodarcza charakteryzują: działanie w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zawodowy (a więc stały) charakter, związana z nim powtarzalność podejmowania działań, podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania, uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Ujawniony w toku postępowania stan faktyczny nie pozwalał na uznanie skarżącego za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, a zatem nie podlega on regulacji przewidzianej w art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 87, art. 89 i art. 92 u.t.d. Uzasadniają zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d., art. 92a ust. 1 u.t.d. wskazał, że w zakresie, w jakim powyższe przepisy dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia są niezgodne z Konstytucją RP. Zdaniem skarżącego przyjęty kształt regulacji jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, z którego należy wnioskować o zakazie stosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej i odpowiedzialności skarbowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna najogólniej rzecz ujmując, zarzuca Sądowi I instancji, że wadliwie uznał, iż w wypadku wykonywania jednorazowej, sporadycznej usługi przewozu rzeczy przez podmiot nie prowadzący działalności gospodarczej mają zastosowanie przepisy art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 87, art. 89 i art. 92 u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest trafny. W tym miejscu należy przypomnieć, że z niekwestionowanych ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej i zaakceptowanych przez WSA wynika, iż skarżący przewoził samochodem ciężarowym nagrzewnicę olejową. Przewóz wykonywany był odpłatnie, na zlecenie nieznanej skarżącemu osoby, przy użyciu samochodu, nie stanowiącego własności skarżącego. Skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego. W ramach tak ustalonego stanu faktycznego należało rozważyć charakter czynności wykonywanych przez skarżącego w kontekście obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania kontroli), przez przewóz drogowy należy rozumieć transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1). Definicja ustawowa przewozu drogowego nawiązuje do definicji transportu drogowego, który obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy oraz każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków przewozu na potrzeby własne, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., a także działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art. 4 pkt 3 u.t.d.). Z kolei krajowy transport drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 1 u.t.d. oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 u.t.d.). Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz przytoczone definicje wyrażeń ustawowych należało uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, że skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy rzeczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podmiotem wykonującym transport drogowy jest nie tylko ten, kto podejmuje i wykonuje tego rodzaju działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także ten kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków niezbędnych do legalnego wykonywania tej działalności gospodarczej. Skarżący wykonując odpłatnie przewóz drogowy rzeczy podjął i wykonywał czynności odpowiadające pojęciu działalności gospodarczej, na którą zgodnie z art. 2 ustawy o działalności gospodarczej składają się zarobkowy charakter działalności oraz jej wykonywanie w sposób zorganizowany i ciągły. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości zarobkowy charakter działalności oraz wykonywanie jej w sposób zorganizowany - skarżący podjął czynności organizacyjne umożliwiające świadczenie usługi przewozu rzeczy, między innymi zapewnił niezbędny środek transportu. Jednocześnie należy zauważyć, że w sprawie nie ustalono, by wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego miało charakter ciągły. Okoliczność ta nie ma jednak zasadniczego znaczenia w sprawie, gdyż wykonywanie nawet po raz pierwszy przewozu drogowego, charakteryzującego się wymienionymi wcześniej cechami transportu drogowego, musi odbywać się na podstawie odpowiedniej licencji. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera bowiem unormowania pozwalającego na przyjęcie, że dopiero kolejne przewozy wymagają posiadania takiej licencji. W każdym przypadku wykonywanie transportu drogowego musi odbywać się na podstawie właściwej licencji. Należy także podkreślić, że dla ustalenia obowiązków skarżącego związanych z wykonywaniem przewozu istotny jest stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli. W rozpoznawanej sprawie kontrola została przeprowadzona w trakcie wykonywania transportu drogowego rzeczy i ta okoliczność w pełni uzasadniała przyjęcie, że w tym wypadku konieczne było posiadania odpowiedniej licencji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów w nim wymienionych podlega karze pieniężnej. Należy zauważyć, że sposób zredagowania powołanego przepisu wskazuje, iż kary pieniężne mogą być nakładane na wszystkie podmioty wykonujące przewóz drogowy, zarówno te które wykonują działalność gospodarczą na podstawie właściwej licencji, jak i te, które nie dysponują licencją. Przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenie miało miejsce, gdyż skarżący, wbrew regulacji wynikającej z art. 5 ust. 1 u.t.d., wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. W art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz w lp. I.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym określono sankcję za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w postaci kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powołanych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że wykonywanie transportu drogowego bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. W takim wypadku nakładanie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby w zasadzie wyłączone, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest prowadzenie jej na podstawie licencji. Dodać należy, że przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do wykluczenia możliwości stwierdzenia, podczas kontroli drogowej, wykonywania transportu drogowego bez licencji i w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej. Podmiot wykonujący taki transport zawsze mógłby uniknąć odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy, dotyczących obowiązku posiadania odpowiedniej licencji, powołując się na incydentalny charakter podjętej czynności. W związku z tym należy przyjąć, że wykonywanie transportu drogowego podlegające karze pieniężnej musi być rozumiane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym zastrzeżeniem, że nie musi być ono wykonywane w sposób ciągły. Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku jednorazowego wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji uzasadnione jest nałożenie na podmiot wykonujący transport kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące możliwość nałożenia kary pieniężnej w opisanej sytuacji należało uznać za chybione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. przez jego zastosowanie mimo niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. Według skarżącego niezgodność ta polega na możliwości dwukrotnego karania za ten sam czyn w postępowaniu administracyjnym (art. 92 ust. 1 u.t.d.) i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Omawiana kwestia była przedmiotem rozważań Sądu I instancji i stanowisko wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku należy podzielić. Przede wszystkim należy zgodzić się z WSA, że możliwość odrębnego prowadzenia postępowania w sprawach o wykroczenie i postępowania administracyjnego wynika wprost z art. 92a ust. 3 u.t.d. Niezależnie od powołanej regulacji, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wymierzenie kary za wykroczenie polegające na naruszeniu obowiązku posiadania w pojeździe dokumentów o których mowa w art. 87 u.t.d., w tym wypadku odpowiedniej licencji, natomiast kara pieniężna została nałożona za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie doszło więc do dwukrotnego ukarania skarżącego za ten sam czyn. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).