II GSK 885/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 915/24 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SP.906.1.1.2024.AG w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 915/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę I. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SP.906.1.1.2024.AG, w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Organ administracyjny dopuścił się uchybienia proceduralnego, polegającego na dowolnej ocenie zebranych dowodów z pominięciem ich istotnej części, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niesłuszne nie skorygował. Z akt sprawy wynikało, że już w trakcie zatrudnienia skarżąca przejawiała objawy mogące świadczyć o rozwijającej się chorobie zawodowej - w szczególności stwierdzano u niej stopniowe pogarszanie się słuchu i inne dolegliwości typowe dla ubytku słuchu spowodowanego hałasem. Dowody te zostały potwierdzone w postępowaniu - stanowiły udokumentowane objawy choroby już w czasie trwania narażenia zawodowego. Mimo to organy administracji pominęły lub umniejszyły znaczenie tych okoliczności przy wydawaniu decyzji. Taka selektywna ocena dowodów narusza art. 80 k.p.a., który wymaga, by organ ocenił cały zgromadzony materiał w sposób wszechstronny i zgodny z zasadami logiki. Pominięcie potwierdzonych objawów choroby w okresie zatrudnienia miało istotny wpływ na wynik sprawy - gdyby dowodom tym przydano należytą wagę, organy nie mogłyby zasadnie stwierdzić braku choroby zawodowej. W rezultacie zostały naruszone przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.); b) Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie wyroku w sposób wyczerpujący i rzetelny, co uniemożliwia weryfikację toku rozumowania Sądu; c) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80, art. 84 k.p.a. przez odmowę uzupełnienia dowodu z opinii lekarskiej mimo zgłoszonego wniosku strony. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego złożyła wniosek o zadanie biegłemu - Instytutowi Medycyny Pracy im, prof. J. Nofera dodatkowych precyzycyjnych pytań, wskazując na niewyjaśnione sprzeczności i braki dotychczasowego orzeczenia lekarskiego. Obowiązkiem organu było wszechstronne wyjaśnienie sprawy i wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, czemu służy m.in. dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Zaniechanie uzupełnienia opinii w sytuacji, gdy pozostawały niewyjaśnione istotne okoliczności medyczne (przyczyny ubytku słuchu, związek z narażeniem na hałas), oznacza naruszenie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W rezultacie organ oparł decyzję na niepełnym materiale dowodowym, a Sąd I instancji niesłusznie uznał takie postępowanie za prawidłowe. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - należyte wyjaśnienie wątpliwości przez uzupełnienie opinii lekarskiej mogło doprowadzić do odmiennej oceny istnienia choroby zawodowej u skarżącej; 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 ust. 1 w zw. z poz. 21 załącznika (wykazu) do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 21 czerwca 2009 r. (Dz.U.2022.1836). Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżąca spełnia zarówno kryteria medyczne, jak i czasowe dla stwierdzenia u niej choroby zawodowej (ubytek słuchu o odpowiednim stopniu, ujawniony w wymaganym okresie). Błędna interpretacja przez organy i Sąd kwestii momentu ujawnienia się choroby doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. W związku z powyższym, oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku ograniczył się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi więc do wniosku, że dokonana przez WSA ocena zaskarżonej decyzji była kompletna i znalazło to prawidłowy wyraz w uzasadnieniu. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który ponownie orzekając w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 ust. 1 w zw. z poz. 21 załącznika (wykazu) do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 21 czerwca 2009 r. oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 84 k.p.a., pomijając, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł po wydaniu licznych orzeczeń sądów administracyjnych, które ukierunkowały sposób załatwienia niniejszej sprawy. Po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Stalowej Woli, decyzją z dnia 20 czerwca 2006 r., nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej, wymienionej w poz. 21 wykazu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie, decyzją z dnia 14 listopada 2006 r., utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. W wyniku skargi złożonej przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 139/07, uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd podniósł, iż w sprawie nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny i nakazał uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy, decyzją z dnia 29 października 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek rozpoznania skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 891/08, uchylił decyzje organów inspekcji sanitarnej obu instancji, a jako przyczynę podjętego rozstrzygnięcia wskazał niekonstytucyjność rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. organ I instancji stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 553/10 oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję organu odwoławczego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 912/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jednostki orzecznicze nie wypowiedziały się w sposób wyraźny co do tego, czy schorzenie skarżącej nie stanowi schorzenia, o którym mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. - tj. obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu (...) czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem. NSA zwrócił uwagę, że nie wyjaśniono rozbieżności co do rozpoznanego u skarżącej schorzenia. Jednostka orzecznicza pierwszego stopnia stwierdziła u skarżącej "ubytek słuchu typu odbiorczego znacznego stopnia (...) o lokalizacji pozaślimakowej" (orzeczenie lekarskie nr 133/2005 z dnia 5 lipca 2005 r.) podczas, gdy jednostka orzecznicza drugiego stopnia - "niedosłuch odbiorczy obustronny ślimakowy" (orzeczenia lekarskie nr 32119/05 z dnia 28 lutego 2006 r. i z dnia 12 sierpnia 2008 r.). Z kolei skarżąca przedstawiła zaświadczenia lekarza laryngologa z dnia 10 marca 2010 r. o rozpoznaniu u niej "obustronnego głębokiego niedosłuchu odbiorczego (czuciowo-nerwowego) nabytego w okresie pracy zawodowej (w hałasie)", czyli jak można sądzić schorzenia, o którym mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. Wobec tego NSA stwierdził, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez uzyskanie dodatkowych konsultacji jednostek orzeczniczych w zakresie istnienia podstaw do zdiagnozowania u skarżącej schorzenia, określonego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych w nowym brzmieniu, z uwzględnieniem przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej dotyczącej rozpoznanego u niej "obustronnego głębokiego niedosłuchu odbiorczego (czuciowo-nerwowego) nabytego w okresie pracy zawodowej (w hałasie)". Na skutek powyższego, WSA wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 813/11 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr SP.440-22/06 i poprzedzającą ją decyzję nr 4 organu I instancji z dnia 25 lutego 2010 r. nr PSP.440-18/04. Sąd stwierdził, że decyzja została wydana przedwcześnie i nakazał organom pozyskanie dokumentacji lekarskiej, która dała podstawę lekarzowi specjaliście - laryngologowi do wystawienia zaświadczenia z dnia 20 marca 2010 r., z którego wynika, że rozpoznano u Skarżącej "obustronny głęboki niedosłuch odbiorczy (czuciowo-nerwowy) nabyty w okresie pracy zawodowej (w hałasie)". Po wydaniu ww. wyroku przez NSA zapadły decyzje: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Stalowej Woli (z 9 listopada 2015r.) a następnie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (z 10 lutego 2020r.). W toku postępowań zakończonych ww. rozstrzygnięciami uzyskano dodatkowe orzeczenia jednostek orzeczniczych (orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej II stopnia z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr 32119/05/15 oraz jednostki orzeczniczej I stopnia z 27 czerwca 2017 r. nr 133/2005). Na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z 14 lipca 2020r. II SA/Rz 361/20 sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi inspekcji sanitarnej II instancji. WSA nakazał bowiem PPWIS uzyskać uzupełniającą opinię lekarską jednostki orzeczniczej II stpnia - tj. Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. Dr. Med. Jerzego Nofera w Łodzi. Okoliczność ta w sposób zasadniczy zmienia zakres kontroli instancyjnej orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji, zaś nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2029/14, LEX 2118970). Stosowanie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074). W związku z tymi uwagami należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznający niniejszą sprawę dokonał kontroli zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia 19 czerwca 2024 r., która została wydana już po uzyskaniu uzupełniającej opinii lekarskiej Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, w której stwierdzono, że nie zachodzą podstawy do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz wymienioną pod pozycją 21 wykazu chorób zawodowych. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów kwestionujących prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej ani sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa powyżej, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz może wystąpić o ich uzupełnienie do: pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego inspektora sanitarnego, pracownika lub byłego pracownika - w zależności do zakresu wymaganych informacji (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Dodatkowo, w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej, jednostkami, które mają prawo i obowiązek orzekania w przedmiocie chorób zawodowych (tj. czy dane warunki pracy mogły spowodować chorobę zawodową), są wyłącznie jednostki szczegółowo określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej nie są natomiast uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13; z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13; z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18; z dnia 24 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1520/97; z dnia 23 lipca 2003r., sygn. akt I SA 108/03; z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt SA 1801/00; z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 225/98). W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego uzyskano łącznie 7 orzeczeń lekarskich tj.: - orzeczenie lekarskie WOMP w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2005 r. nr 133/2005, - orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu (jednostka orzecznicza II stopnia) nr 32119/05 z 28 lutego 2006 r., - orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu nr 32119/05 z dnia 12 sierpnia 2008 r., - orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr 32119/05/15, - orzeczenie lekarskie WOMP w Rzeszowie z 27 czerwca 2017 r., uzupełniające do orzeczenia nr 133/2005, - opinia wyjaśniająca WOMP z 21 stycznia 2020 r., - opinia lekarska Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z 4 kwietnia 2024 r. nr NKOCHZA/498/20-22. Trafnie zauważył Sąd I instancji, iż w toku postępowania przed organami kilkukrotnie orzekały jednostki orzecznicze zarówno I, jak i II stopnia, w tym wydawały opinie uzupełniające i wyjaśniające w związku z realizacją wytycznych, zawartych w prawomocnych orzeczeniach WSA oraz NSA. Za każdym razem wniosek jednostek orzeczniczych był ten sam - to jest brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. W opinii lekarskiej z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr NKOCHZA/498/20-22 przyjęto, że skarżąca pracowała w narażeniu na hałas w latach 1987-2004. Wyszczególniono przy tym okresy, w których skarżąca pracowała na różnych stanowiskach pracy w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas. Wskazano na pomiary hałasu, które przeprowadzano w latach 1995-2002. Następnie na podstawie przeprowadzonych dotychczas hospitalizacji w Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, badań audiologicznych, konsultacji laryngologicznej oraz analizy dokumentacji medycznej stwierdzono rozpoznanie: obustronny odbiorczy ubytek słuchu o lokalizacji ślimakowej. Wskazano, że do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu konieczne jest stwierdzenie ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchy lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz w okresie maksymalnie do 2 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym na hałas. Wskazano, że obecnie wykonane w IMP w Łodzi badania audiometryczne nie mogą być podstawą wnioskowania etiologii zawodowej uszkodzenia słuchu z uwagi na upływ 20 lat od ustania narażenia zawodowego na hałas. Analiza narażenia zawodowego wykazała, że na zajmowanych przez skarżącą stanowiskach pracy narażenie na hałas o istotnych poziomach występowało do 2002 r. Przeanalizowano całość zgromadzonej dokumentacji medycznej badanej, w tym przesłanej przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Rzeszowie oraz Kancelarię Adwokacją, reprezentującą skarżącą. Dostępne w dokumentacji badania audiometryczne z okresu zatrudnienia wskazują na podwyższenie progu słuchu zbliżone do fizjologicznego. Podwyższenie progu jest niemal równe dla wszystkich częstotliwości (płaski przebieg krzywej audiometrycznej), szczególnie w badaniu z 1998 r. Brak w nich charakterystycznego dla uszkodzeń pohałasowych podwyższenia progu słuchu dla częstotliwości 4 kHz, ewentualnie 6 kHz. Pierwsze badanie audiometryczne, które prezentuje znaczny niedosłuch pochodzi z 2004 r. i wskazuje na pantonalny ubytek słuchu dotyczący wszystkich częstotliwości, a podwyższenie progu słuchu dla 4 kHz jest nawet mniejsze niż dla 1 kHz, co przemawia przeciwko etiologii hałasowej. Podobnie w audiogramie z 2005 r. - dla ucha prawego podwyższenie progu słuchu jest największe dla 1 i 2 kHz. Nadmieniono, że wątpliwości wynikające z rozbieżności w stwierdzeniu lokalizacji niedosłuchu tj. ślimakowej bądź pozaślimakowej zostały już wyjaśnione przez WOMP w Rzeszowie w orzeczeniu lekarskim uzupełniającym z dnia 27 czerwca 2017 r. Dalej stwierdzono, że biorąc pod uwagę wyniki badań, z punktu widzenia oceny laryngologicznej/audiologicznej nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu spowodowanej hałasem. Przeciwko etiologii pohałasowej przemawiają: brak największego podwyższenia progu słuchu dla częstotliwości 4 kHz bądź 6 kHz w badaniach audiometrii tonalnej przeprowadzonych po 11 latach pracy w hałasie, znaczne pogorszenie słuchu w latach późniejszych tj. w okresie 1998-2004 (należy zaznaczyć, że hałas uszkadza komórki słuchowe u osób podatnych już w pierwszych latach zatrudnienia), ubytek słuchu dotyczący w zbliżonym stopniu wszystkich częstotliwości już w początkowym okresie wystąpienia odczuwalnego niedosłuchu. Reasumując, w oparciu o analizę dokumentacji medycznej oraz dotyczącej narażenia zawodowego, biegła nie znalazła podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, wymienionej pod pozycją 21 wykazu chorób zawodowych. Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że wydana opinia lekarska Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi potwierdziła wnioski wcześniej wydanych orzeczeń lekarskich. Została wydana po hospitalizacji skarżącej w Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi i po wykonanych tam badaniach audiologicznych wraz z konsultacją laryngologiczną. Opinia ta odnosi się do wykonanych badań audiometrycznych jeszcze w okresie zatrudnienia (np. w 1995 i 1998 r.) oraz po ustaniu zatrudnienia. Wskazano również na konkretne przesłanki, które w ocenie biegłego przemawiają przeciwko etiologii hałasowej powstałego ubytku słuchu. Orzeczenie lekarskie dotyczące braku rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii lekarzy niebędących lekarzami zatrudnionymi w jednostce orzeczniczej, która wydała orzeczenie, na okoliczność dostatecznie już wyjaśnioną w toku postępowania. Na obecnym etapie postępowania nie zachodziły więc już podstawy do kwestionowania merytorycznego stanowiska biegłego Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy sądy, a zatem nie mogą samodzielnie podważać opinii specjalistów. Związanie polega zatem na tym, że jeśli orzeczenie lekarskie nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, to stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. K 23/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 82). W przypadku zatem, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem - organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest bowiem uprawniony do kontroli merytorycznej (medycznej) orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Kontrola i możliwość podważenia opinii lekarskich przez organ jest zatem możliwa, ale w ograniczonym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10). Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować jedynie ustalenia stanu faktycznego formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. z tego punktu widzenia, że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez należytego uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza. Nie może to jednak dotyczyć merytorycznej treści prawidłowo sporządzonego orzeczenia lekarskiego. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06 i powołane w nim orzecznictwo). Mając powyższe okoliczności na względzie należało stwierdzić, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z orzeczeń lekarskich wydanych przez wskazane jednostki jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Co więcej, przedstawione przez stronę w toku postępowania dodatkowe dokumenty zostały przesłane do wskazanych jednostek orzeczniczych, jednak ich analiza nie dostarczyła danych mogących wpłynąć na treść wydanego już orzeczenia lekarskiego. Nie sposób zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że doszło do zaniechania dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego niniejszej sprawy, a tym samym naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i 84 k.p.a. Dokonana przez organy ocena zgromadzonych środków dowodowych nie przekroczyła również granicy swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.