II SA/Wr 522/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P.w Z. oddala skargę. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do organu na podstawie art. 101 u.s.g. (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594) skarżący wskazał, że uchwała Rady Miasta Z. nr ... r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P.w Z., narusza prawo. Burmistrz Miasta bowiem odmawia dopuszczenia skarżącego do użytkowania części terenu oznaczonego symbolem MU7, przeznaczonego do wspólnego użytkowania, a to w celu umieszczenia na nim kontenerów do czasowego gromadzenia odpadów stałych pochodzących z budynków projektowanych na przyległych działkach, które należą do skarżącego. Według Burmistrza postępuje on zgodnie z §16 planu miejscowego, zaś odpady powinien przechowywać na własnych działkach. Teren MU7 znajduje się na obszarze ochrony konserwatorskiej. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił jednak uzgodnienia projektu elewacji z wejściem do pomieszczenia śmietnika od strony frontowej budynku. Wskazał, że kontener mógłby umieścić na terenie przeznaczonym do wspólnego użytkowania. Dlatego należy ujednolicić zapisy planu miejscowego w taki sposób, aby można było uniknąć rozbieżnej, dowolnej ich interpretacji, gdyż Burmistrz posługuje się § 16, a WKZ § 10 tabela nr 2 pkt 7. Dowolność interpretacji uniemożliwia skarżącemu realizację prawa przysługującego mu zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647). W dniu 20 maja 2013 r. skarżącemu doręczono uchwałę Rady odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego wskazaną uchwałą (opubl. w Dz. Urz. Woj. Doln. ...r.). Według uchwały, w załączniku graficznym do planu miejscowego wyznaczono obszary wspólnego użytkowania, należące do Gminy. Obszary te sąsiadują z nieruchomościami skarżącego. Zgodnie z § 3 ust. 2 planu, wyznaczenie obszaru pełni funkcję informacyjną i nie stanowi ustalenia planu. Gmina jako właściciel obszaru nie jest zobowiązany do udostępniania go komukolwiek lub jego zagospodarowania zgodnie z żądaniami właścicieli przyległych nieruchomości. Plan miejscowy nie zakazuje skarżącemu realizowania jego prawa wynikającego z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Odmowa uzgodnienia przez WKZ jednej z koncepcji zagospodarowania działki skarżącego wcale nie oznacza, że zagospodarowanie to w inny sposób jest niemożliwe. Wobec niewywiązania się przez skarżącego z terminów zagospodarowania działek, Gmina złożyła oświadczenie o wykonaniu prawa odkupu i obecnie trwa procedura odzyskania własności tych działek przez Gminę. W dniu 18 czerwca 2013 r. skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego ,,w zakresie nieprecyzyjnych zapisów określonych w § 10 Tabeli 2 Kolumna I pkt 7 MPZ", zarzucając uchwale naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w wezwaniu. Jak dodał, nie było trafne powołanie się przez Radę na § 3 ust. 2 planu, gdyż według planu ,,obszary przeznaczone do wspólnego użytkowania, oznaczone na rysunku planu, mogą być zagospodarowane wyłącznie na cele lokalizacji miejsc postojowych, zieleni, miejsc rekreacji i urządzeń komunalnych służących mieszkańcom terenu" oraz ,,obszary wspólnego użytkowania powinny być przypisywane do poszczególnych wydzielonych działek jako udziały w części wspólnej na zasadach określonych w przepisach odrębnych". Nie jest więc prawdą, że Gmina jako właściciel terenu nie jest zobowiązana do udostępniania go właścicielom sąsiednich nieruchomości i zagospodarowania go zgodnie z ich żądaniami. Dowolna i błędna interpretacja zapisów planu przez organy wykonawcze uniemożliwia skarżącemu realizację prawa z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący nie może rozpocząć inwestycji i ponosi duże straty finansowe. Skarżący przytoczył brzmienie art. 6, art. 14, art. 15 u.p.z.p. oraz art. 93, art. 6, art. 24 i art. 25 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), a także § 22-24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o argumentację przytoczoną w odpowiedzi na wezwanie. Według organu zapisy planu są precyzyjne. Plan określa dopuszczalny sposób zagospodarowania obszarów przeznaczonych do wspólnego użytkowania. Gmina do tej pory nie opracowała koncepcji sposobu zagospodarowania własnej działki należącej do takiego obszaru oraz nie przystąpiła do podziału tej działki, co mogłoby prowadzić do przypisania do danej działki udziałów w obszarze wspólnym. W uzupełnieniu skargi skarżący nadal twierdził, że zapisy planu uniemożliwiają mu zagospodarowanie działek stanowiących jego własność, Gmina zaś powinna opracować koncepcję zagospodarowania obszaru zgodną z planem oraz dokonać podziału obszaru w sposób umożliwiający skarżącemu postawienie śmietnika na tym obszarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów według kryterium zgodności z prawem. W przypadku aktu prawa miejscowego uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Nie było pewne, czy skarżący zdawał sobie sprawę z tego skutku zaskarżenia uchwały. Jest oczywiste, że na podstawie aktu unieważnionego, skarżący nie mógłby domagać się czegokolwiek od Gminy. Być może skarżący pogodził się z tym, że nie uzyska użytkowania części cudzej działki, wbrew woli jej właściciela oraz nie mając środków prawnych przymuszenia go do tego. Dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności części planu miejscowego określającej przeznaczenie cudzej działki. Nieważny jest akt prawa miejscowego sprzeczny z prawem (art. 91 u.s.g.). W przypadku planu miejscowego ustawa ustanawia szczególne przesłanki nieważności (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jednak zanim sąd administracyjny przystąpi do kontroli legalności uchwały, dokonuje najpierw oceny posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej, według kryterium zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymowany jest ten tylko, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą (na temat tej przesłanki zasadności skargi patrz wyroki TK sygn. SK 76/06 OTK-A 2008/7/121, NSA sygn. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2 i II OSK 84/08). Uchwała w sprawie planu miejscowego nie narusza interesu prawnego właściciela danej nieruchomości z tego powodu, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie realizuje przewidzianego w planie miejscowym dozwolonego sposobu korzystania ze swojej działki. W tej sytuacji trudno byłoby zresztą wskazać na prawnomaterialne źródło interesu, a co dopiero wykazać jego naruszenie. Właściciel ten nie ma roszczenia o przymuszenie właściciela działki sąsiedniej do jej zagospodarowania w sposób przewidziany w planie miejscowym. Z ustaleń planu nie wynika obowiązek prawny zagospodarowania działki w określonym czasie i w celu zaspokojenia potrzeb właścicieli działek sąsiednich. Interes skarżącego miał charakter faktyczny, zaś wskazane w skardze ustalenia planu nie poddawały się kontroli według kryterium legalności (por. wyrok II OSK 844/10). Nie było zatem w nin. sprawie potrzeby przystąpienia do badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem przedmiotowym. Można wzmiankować, że według wskazanych przez strony jako istotne ustaleń planu ,,obszary przeznaczone do wspólnego użytkowania, oznaczone na rysunku planu, mogą być zagospodarowane wyłącznie na cele lokalizacji miejsc postojowych, zieleni, miejsc rekreacji i urządzeń komunalnych służących mieszkańcom terenu" oraz ,,dopuszcza się wyłącznie czasowe gromadzenie odpadków stałych w miejscach zlokalizowanych zgodnie z ustaleniami przepisów odrębnych". Teren MU7 oznaczono jako ,,obszar wewnątrz bloków zabudowy przeznaczony do wspólnego użytkowania, w tym drogi wewnętrzne". Gmina odmówiła wydzierżawienia skarżącemu lub sprzedaży części tego terenu pod kontenery na odpady. WKZ zaopiniował negatywnie projekt elewacji frontowej budynku skarżącego inwestora na działce przyległej do terenu MU7. Możność usytuowania kontenerów na działkach stanowiących własność skarżącego nie została ograniczona ustaleniami zaskarżonej uchwały. Konkretny sposób usytuowania miejsca na odpady stanowi zagadnienie stosowania ustawy – Prawo budowlane i nie wchodzi w zakres badania legalności planu miejscowego. Jak wynika z powyższego, nawet gdyby doszukiwać się po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a nawet naruszenia tego interesu, to nie sposób byłoby wskazanych ustaleń planu (tekstu i załącznika graficznego) uznać za naruszające prawo. Odnosi się to również do pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 28.10.2013 r.