II SA/Wr 523/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. B. i W. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczenia kotłowni w budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 774 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał W. i C. B. , zamieszkałym w [...] doprowadzenie pomieszczenia kotłowni do stany poprzedniego, czyli przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia tj. do pomieszczenia piwnicznego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa kotłownia nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać tego typu pomieszczenia. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy W. i C. B. . Podkreślili, że piec znajduje się w części piwnicznej użytkowanej przez nich i ich rodziców oraz nie zagraża niczyjemu życiu. Wszystkie prace związane z wykonaniem komina i podłączeniem pieca w piwnicy wykonane zostały w uzgodnieniu i pod nadzorem kominiarzy ze Spółdzielni Kominiarskiej w N.. Ta piwnica to jest jedyne miejsce gdzie można zlokalizować kotłownię z piecem ogrzewającym ich mieszkanie. Ta lokalizacja kotłowni nie przeszkadza i nie utrudnia w korzystaniu sąsiadowi ze swojej piwnicy oraz nie zagraża jego życiu. Po wykonaniu kotłowni, aby upewnić się, że nic nie zagraża mieszkańcom budynku, zostały przeprowadzone oględziny pomieszczenia i wydano pozytywne opinie kominiarskie z dwóch Spółdzielni Kominiarskich oraz posiadają orzeczenie o stanie technicznym kotłowni wykonane przez inż. B. P.. Według zaleceń inżyniera kotłownia została powiększona, drzwi wejściowe metalowe, wykonano wentylację z piwnicy przez nieużywany przewód kominowy oraz dodatkowo wentylację nawiewno-wywiewną z kotłowni. W kotłowni zostały umieszczone również czujki dymowe. Piwnica posiada także dwa okienka wychodzące na zewnątrz budynku. W budynku parter zajmują inwestorzy i ich rodzice, natomiast interweniujący często sąsiad zajmuje całe piętro. Budynek jest stary, poniemiecki, wymaga wielu istotnych napraw, na które sąsiad nie wyraża zgody. Odwołujący wskazują, że mają po 60 lat a ich rodzice ponad 80 lat, są po udarach, niesprawni, słabo widzą i dążą jedynie do poprawienia warunków zamieszkiwania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której wskazano w jaki sposób należy doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy wskazał, że doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego należy poprzez likwidację w pomieszczeniu piwnicznym, w którym wykonano przedmiotowe roboty przebicie w stropie , nowej części komina w piwnicy, wentylacji grawitacyjnej i rozbiórkę zamontowanego kotła c.o., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy". W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania, wszczętego na skutek zawiadomienia K. W. , w szczególności m.in. na podstawie przeprowadzonych w dniu 2 sierpnia 2012 r. i 4 grudnia 2012 r. oględzin budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]191, PINB w K. ustalił, że w 2010 r. W. i C. B. wykonali roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczenia piwnicznego na kotłownię na paliwo stałe, bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. W ramach adaptacji wykonano następujące roboty budowlane: przebicie w stropie, nową część komina w piwnicy, podłączono kocioł c.o. do przewodu dymowego, wentylację grawitacyjną. Organ I instancji ustalił także, że kotłownia posiada wymiary: długość 2,73 m, szerokość 1,55 m, wysokość 1,9 m w najwyższym miejscu i 1,75 m w najniższym miejscu, ściany kotłowni są częściowo murowane, a częściowo kamienne. Kotłownia posiada drzwi z desek nabitych ażurowo o wymiarach 78/190 cm. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść orzeczenia technicznego sporządzonego przez inż. B. P., które inwestorzy przedłożyli w odpowiedzi na postanowienie PINB o numerze [...] z dnia [...] r. o obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, organ I instancji uznał, że wykonane roboty budowlane uniemożliwiają ich legalizację. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W badanym przypadku wykonane roboty budowlane w ocenie organu stanowią przebudowę. W efekcie przeniesienia kotła c.o. do pomieszczenia piwnicznego i wykonaniu robót mających na celu dostosowanie pomieszczenia do nowo nadanej mu funkcji zmieniły się parametry użytkowe przedmiotowego obiektu. Takie roboty nie zostały zwolnione przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania przed ich rozpoczęciem akceptacji w formie decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Rozpoczynając inwestycję takiej akceptacji inwestorzy nie posiadali. Powyższy sposób przeprowadzenia inwestycji czyni z niej więc samowolę budowlaną. W tym stanie rzeczy właściwe jest zastosowanie procedury określonej art. 51 Prawa budowlanego, gdy dotyczy on robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W rozpoznawanym przypadku, na podstawie zebranych w sprawie dowodów, w ocenie organu odwoławczego, roboty budowlane polegające na adaptacji pomieszczenia piwnicznego na kotłownię z zamontowaniem w niej pieca naruszają obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Zgodnie z § 97 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość pomieszczenia, w którym jest usytuowana kotłownia powinna nie być mniejsza niż 2 m. Tymczasem pomieszczenie to w najwyższym jego punkcie nie przekracza 1,90 m. W takiej sytuacji legalizacja przedmiotowych robót nie jest możliwa, co oznacza, że należało nakazać inwestorom przywrócenie stanu poprzedniego pomieszczenia piwnicznego. Przez stan poprzedni, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zdaniem DWINB należy rozumieć stan lokalu sprzed wykonania robót a nie sposób jego poprzedniego użytkowania. W związku z tym konieczna stała się modyfikacja zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentacji odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w żaden sposób nie uzależnia rozstrzygnięcia od sytuacji rodzinnej inwestora, czy też braku wiedzy na temat wymagań prawnych wiążących się z rozpoczęciem robót. W skardze złożonej do WSA w imieniu inwestorów przez pełnomocnika, zarzucone zostało zaskarżonej decyzji : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. - naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. nie przedstawienie opinii innego biegłego, w sytuacji uznania za nierzetelną opinii technicznej inż. B. P. i jedynie na podstawie dowodu z oględzin wyciągnięcie wniosku o konieczności przywrócenia stanu poprzedniego, podczas gdy z jednej opinii technicznej w sprawie wynika, że istnieje możliwość stosownej adaptacji pomieszczenia; - naruszenie art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z jego wymogami, tj. niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący, z jakiego powodu nie uznaje za rzetelną opinii technicznej inż. P oraz na jakiej podstawie organ doszedł do omawianego wniosku, tj. wniosku o braku możliwości legalizacji inwestycji; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której jest decyzja ta wewnętrznie sprzeczna, tj. uznaje, że zastosowanie w sprawie znajduje punkt 2.1.6.2. Polskiej Normy kotłowni wbudowanych na paliwo stałe (do której odwołuje się § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) przy jednoczesnym pominięciu obowiązku zastosowania punktu 2.1.11 dotyczącej wysokości pomieszczenia kotłowni; 2. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. naruszeniu § 136 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) polegające na pominięciu w ocenie stanu faktycznego sprawy bezwzględnie obowiązujących zapisów Polskiej Normy dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe (PN087 B-2411, według nowej numeracji PN-B-02411:1987), w szczególności punktu 2.1.11 dotyczącego wysokości pomieszczenia kotłowni, w sytuacji gdy jego zastosowanie było obowiązkowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze został zawarty także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kotłownią na paliwo stałe o mocy cieplnej nieprzekraczającej 25 kW. Wymagania co do takich pomieszczeń określa wspomniane rozporządzenie Min.Infr. z dnia 2 kwietnia 2002 r., w szczególności § 136 i § 220 ust. 1 i ust. 2, zgodnie z którym " kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach (...). Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe". W ocenie autora skargi, nie ulega wątpliwości, że zastosowane w przedmiotowym przepisie słowo "powinien" oznacza bezwzględny nakaz stosowania normy. Zatem zastosowanie znajdzie również zapis punktu numer 2.1.11 PN stanowiący, że "wysokość pomieszczenia kotła powinna zapewniać możliwość czyszczenia kotłów. Wysokość pomieszczenia kotła może być równa wysokości kondygnacji, na której został on zamontowany". Przepis ten nie określa precyzyjnie ją wysokość ma mieć pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł. Wskazuje jedynie, że Mo być ono na tyle wysokie aby możliwe było czyszczenie kotła. Maksymalna wysokość kotłowni może więc równać się wysokości kondygnacji, na której się znajduje. Zatem zapis punktu 2.1.11. Polskiej Normy PN-B-02411:1987 uchyla ogólną zasadę wyrażoną w przytaczanym przez organy § 97 ww. rozporządzenia. Niezależnie od powyższego, organ nie podjął wszelkich kroków do dokładnego zbadania sprawy. W trakcie postępowania przeprowadził dowód z oględzin i nakazał inwestorom zlecić sporządzenie opinii technicznej. Z treści tej opinii wynika, że jest możliwa taka adaptacja pomieszczenia, ażeby możliwe było jego używanie w sposób zamierzony przez inwestorów. Organy obu instancji podważają prawidłowość jej sporządzenia nie wskazując jednak innej drogi prowadzącej do legalizacji przedmiotowych prac budowlanych. Dopiewo jednoznaczne wykluczenie możliwości legalizacji może uzasadniać orzeczenie o konieczności doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie legalizacja nie jest wykluczona wbrew temu co twierdzi organ. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł jedynie wniosek o oddalenie skargi, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów skargi. Jednocześnie odesłał do swojego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1,2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 2012, poz. 270 j.t .). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania Sąd uznał, że skarga z jej wnioskami, zarzutami i argumentacją jest w pełni zasadna. W niniejszej sprawie organ prawidłowo uruchomił tryb postępowania administracyjnego oparty na przepisie art. 51 Prawa budowlanego, określający procedurę naprawczą do wykonanych robót budowlanych, z uwagi na ich wykonanie bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę piwnicy na kotłownię. Fakt ten jest bezsporny. Wymagania dla pomieszczenia przeznaczonego na kotłownie na paliwo stałe zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, Nr 75, poz. 690), w szczególności w § 136. Zgodnie z przepisem § 136 ust. 2 wymagania stawiane kotłownią zależą od nominalnej mocy cieplnej kotła. Kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW, z jakim mamy do czynienia w badanej sprawie, powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanym na paliwo stałe. W pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni. Powyższy przepis § 136 ust. 2 rozporządzenia, jak trafnie zauważył autor skargi, bezwzględnie odsyła do stosowania ustaleń Polskiej Normy w zakresie wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, w których instalowane są kotły o mocy cieplnej do 25 kW. W badanej sprawie, przy ocenie spełniania warunków technicznych pomieszczenia kotłowni i instalacji kotła, niewątpliwie zastosowanie ma PN-B-02411: 1987 "Ogrzewnictwo. Kotłownie wbudowane na paliwo stałe - Wymagania." , co wynika z pkt 19 tabeli zamieszczonej w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W punkcie 2.1.11 zamieszczonym w PN-B-02411:1987, który stosuje się w zakresie regulacji § 136 ust. 2 powołanego rozporządzenia (Dział IV, rozdz. 4), określone zostały wymogi co do wysokości pomieszczenia, w którym sytuuje się kocioł na paliwo stałe. Wymogi te są bardziej szczegółowe - i względniejsze dla inwestorów - od tych określonych w przepisie § 97 ust. 1 zamieszczonym w Dział III , rozdziale 8. Należy więc stwierdzić, że przepis § 97 ust. 1 jest przepisem bardzo ogólnym, który w zakresie wysokości pomieszczeń technicznych w którym instalowane są kotły na paliwo stałe, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem w tym zakresie pierwszeństwo ma regulacja zawarta w przepisie szczególnym, tj. § 136 ust. 2, który to przepis odsyła wprost do PN i zwartych tam wymagań technicznych. Zatem i w tym przypadku pełnomocnik skarżących słusznie powołał się na zasadę prawną lex specialis derogat legi generali oznaczającą, że prawo o większym stopniu szczegółowości (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy) należy stosować przed prawem ogólniejszym. Organy obu intencji orzekające w sprawie w ogóle nie rozważały niniejszej sprawy pod kątem wskazanych regulacji prawnych, tj. przepisu § 136 powołanego rozporządzenia, a co za tym idzie i wymogów PN-B-02411:1987. Słuszny jest więc zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego - § 136 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i pominięciu przez orzekające organy regulacji zawartej w Polskiej Normie (PN-B-02411:1987). Na uwzględnienie zasługują także w zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77§ 1, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ I instancji bardzo ogólnikowo odniósł się do przedstawionej przez inwestorów oceny technicznej sporządzonej przez inż. B. P., nie wyjaśnił przy tym które fragmenty(oceny) tej opinii kwestionuje, nie wskazał jakie braki lub sprzeczności bądź błędy lub też wady zawiera przedstawiona opinia. Przy tym nie wezwał o uzupełnienie tejże opinii w określonym zakresie. Organ nie wyjaśnił także, czy możliwa jest legalizacja wykonanych prac także w inny sposób niż przedstawił to w ocenie technicznej inż. B. P.. Natomiast organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, w ogóle nie analizował oceny technicznej inż. B. P., w której to ocenie zawarte zostały wymogi po spełnieniu, których przez inwestora będzie możliwa legalizacja wykonanych robót. Organ odwoławczy nie dokonał swoich ustaleń w sprawie, przyjmując w całości bez zastrzeżeń ustalenia organu I instancji, co oznacza, że nie rozpoznał sprawy a jedynie skontrolował decyzję organu I instancji. Te elementarne błędy w prowadzonym postępowaniu organów obu instancji doprowadziły do sytuacji, w której nie wyczerpując wszelkich możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. możliwości legalizacji samowoli, wydały rozstrzygnięcie o przywróceniu pomieszczenia do stanu poprzedniego. Jak słusznie zauważył w skardze pełnomocnik skarżących, dopiero jednoznaczne wykluczenie przez organ możliwości legalizacji może stanowić podstawę do orzeczenia o przywróceniu części zmienionego obiektu do stanu poprzedniego. Takie ustalenie jednakże nie zostały przeprowadzone przez organy orzekające. Z przedstawionych powyższej powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów zarówno prawa materialnego i procesowego, które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a. , natomiast na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt III.