II SA/Wr 523/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi G. Cz. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [..] r. Nr [..] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując przepis art. 134 w związku z art. 141 i art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził – wobec G. C. o – uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] r. Nr [..] orzekające o wstrzymaniu prowadzenia robót przy budowie muru oporowego na działce nr [..] stanowiącej własność E. i W. K. oraz na działce nr [..] stanowiącej własność G. C. w [..] oraz o nałożeniu na E. i W. K. i G. C. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2018 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Uzasadniając postanowienie organ orzekający wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, polegającej na wniesieniu zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania takiej czynności, określonego w art. 141 § 2 kpa. Organ wskazał ponadto, że uchybienie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia, który wynosi siedem dni od dnia otrzymania postanowienia, skutkuje ostatecznością takiego postanowienia, a rozpatrzenie zażalenia, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa. W dalszej części uzasadnienia [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że – jak wynika akt administracyjnych – postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [..] r. Nr [..] zostało doręczone G. i C. w dniu 15 lutego 2018 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru tej przesyłki, zatem siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 22 lutego 2018 r. (czwartek), natomiast zażalenie zostało nadane dopiero w dniu 23 lutego 2018 r., na co jednoznacznie wskazuje pieczęć na kopercie zawierającej przesyłkę – zażalenie, czyli z uchybieniem ustawowego terminu. Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie G. P.- C. z dnia [..] r., z którego wynika, że w tygodniu, w którym doręczono postanowienie G. C. nie znajdował się pod tym adresem, a korespondencja została mu przekazana przez żonę dopiero w dniu 23 lutego 2018 r., co – zdaniem organu orzekającego – sugeruje, że podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki został złożony przez G. P. -C. Organ uznał jednak, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na tę okoliczność ponieważ podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki jest zgodny z innymi podpisami skarżącego znajdującymi się w aktach sprawy, a niezależnie od tego doręczenie i tak należałoby uznać za skuteczne w dniu 15 lutego 2018 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ orzekający wskazał ponadto, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury administracyjnej z treści art. 43 kpa wynika, że domniemanie doręczenia pisma odebranego zastępczo przez domownika zasadza się na założeniu, że skoro domownik odebrał pismo, to również przekazał je adresatowi (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II GSK 436/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 522/17). Powołując się na te okoliczności [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w zakończeniu uzasadnienia, że nawet gdyby przyjąć, że przesyłka została odebrana przez dorosłego domownika – żonę adresata przesyłki G. P. – C., to skuteczne dokonanie doręczenia zastępczego obliguje do stwierdzenia, iż termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 22 lutego 2018 r., a rozpatrzenie merytoryczne przedmiotowego zażalenia – wniesionego z uchybieniem terminu – jest niedopuszczalne. Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone skargą wniesioną przez G. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze G. C. zarzucił "postępowaniu administracyjnemu prowadzonemu przez [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [..]" rażące naruszenie prawa, a w szczególności: art. 58 § 1 kpa w związku z wypełnieniem przez stronę art. 58 § 2, art. 59 § 1 i § 2 kpa, art. 60 kpa, art. 75 i art. 77 § 1 kpa, art. 35-37 w związku z art. 57, a w szczególności art. 57 § 5 pkt 2 kpa – przewlekłości postępowania administracyjnego, art. 6-12 kpa będących gwarancją przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawa. Skarżący wniósł "o reasumpcję całego postanowienia", zaskarżając postanowienie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi. Do skargi załączono pięć dokumentów. W doręczonej Sądowi w dniu 11 lipca 2018 r. odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi w całości i odwołał się do stanowiska przyjętego przy orzekaniu w sprawie, wyjaśniając dodatkowo, że skarga nie zawiera nowych okoliczności ani podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarządzeniem z dnia 10 września 2018 r. Przewodniczącego Wydziału II Sądu wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177) sprawa wyznaczona została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), stanowiącym, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone orzeczenie ma charakter procesowy, i zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 kpa, z którego wynika m.in., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto stosownie do treści przepisu art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 tej ustawy do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnymi zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jak prawidłowo wskazywał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot jest zachowanie przy czynności wniesienia zażalenia ustawowego terminu wskazanego w art. 141 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (gdy zostało ogłoszone ustanie - od dnia jego ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 kpa: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia zażalenia - stosownie do przywołanej powyżej reguły - jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie postanowienia będącego później przedmiotem zażalenia. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność, z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 kpa umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie zażalenia za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. Należy przy tym podkreślić, że przywrócenie uchybionego terminu (art. 58 i 59 kpa) jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej. Istotne też jest, że w przypadku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu właściwy organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek zgłoszony w tym przedmiocie, a postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do dokonania określonej czynności procesowej (np. wniesienie zażalenia) może być wydane dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w konsekwencji wskazuje, czy konkretna czynność procesowa została dokonana w terminie – wobec jego przywrócenia ostatecznym orzeczeniem, czy też podjęto ją po upływie terminu zastrzeżonego – w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jego przywrócenie. W uzupełnieniu należy też wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaakceptowany został pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, uznający, że jeżeli strona wnosi odwołanie (zażalenie) po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, to badanie okoliczności dotyczących zachowania terminu oraz okoliczności związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w trybie związanym z art. 58 § 1 i art. 59 § 2 kpa. Uwzględniając w rozpoznawanej sprawie powyższe uwarunkowania prawne należy wskazać, że w zażaleniu na postanowienie [..] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] (znak sprawy: [..]), G. C. zwrócił się o przywrócenie terminu "w przypadku uchybienia terminu do wniesienia zażalenia", powołując okoliczności uzasadniające ten wniosek (str. 4 zażalenia). Z doręczonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że wniosek w tym przedmiocie nie został rozpoznany przed podjęciem przez [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia zaskarżonego ani w żadnym innym czasie. W obowiązujących warunkach prawnych i okolicznościach faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że przyjęty przez organ odwoławczy sposób procedowania, polegający na wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na opisywane wcześniej postanowienie wydane w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] bez uprzedniego rozpoznania wniosku G. C. o przywrócenia terminu do dokonania tej czynności (wniesienia zażalenia) i powołanych w jego kontekście argumentów związanych z nieobecnością w miejscu, na adres którego dokonano doręczenia i pracą w znacznej odległości, istotnie – w ocenie Sądu – narusza prawo. Nierozpoznanie przez organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonego postanowienia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia stanowi niewyjaśnienie istotnych elementów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, w aspekcie przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a. W konsekwencji doprowadziło ono do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a., powołanego jako podstawa zaskarżonego postanowienia. Konieczne jest również wyjaśnienie, że Sąd nie przesądza na tym etapie o treści rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybionego terminu. Zasadnym jest jednakże wskazanie, że rodzaj i charakter dalszych czynności organu odwoławczego winien być uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wskazanego wniosku. W okolicznościach powyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.