II SA/Wr 524/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A.S. i G.S. na uchwałę Rady Miasta J.-Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.-Z. dla fragmentu uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 665/12 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych 47/10 i 47/11; II. w pozostałej części skargę odrzuca. G.S. i A.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miasta J.-Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.-Z. dla fragmentu uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 665/12. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J.-Z.. Zdaniem skarżących nieruchomości, których są właścicielami (działki nr 47/10, nr 47/11 oraz nr 48/7 i nr 48/8) są położone na terenie, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta jest oznaczony jako 3MU4, którego przeznaczeniem jest teren zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących jej usług. Tymczasem w zaskarżonej uchwale nieruchomości skarżących znalazły się na terenie oznaczonym jako 1MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zatem zachodzi sprzeczność między przeznaczeniem nieruchomości wskazanym w zaskarżonej uchwale a przeznaczeniem terenu wynikającym z ustaleń Studium. Sprzeczność ta narusza interes prawny skarżących, bowiem ogranicza ich uprawnienia właścicielskie wobec niezagospodarowanych jeszcze nieruchomości. Skarżący są pozbawieni możliwości zagospodarowania swoich nieruchomości poprzez wzniesienie zabudowy wielorodzinnej, czy też zabudowy przeznaczonej pod usługi turystyki, agroturystyki, obiekty sportowo-rekreacyjne. Zaskarżona uchwała nie pozwala na takie zagospodarowanie nieruchomości skarżących, pomimo że ww. zabudowa jest dopuszczona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Nadto zarzucono, że Rada Miasta naruszyła art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Do naruszenia tego miało dojść poprzez przeznaczenie terenów należących do Gminy pod zabudowę mieszkaniową i usługową (MN/U) w sytuacji gdy nieruchomości skarżących przeznaczono wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J.-Z. wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Burmistrza treść zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Nadto wskazano, że zaskarżona uchwała nie narusza konstytucyjnych praw skarżących, bowiem stanowi realizację władztwa planistycznego Gminy. Następnie w dniach 14 i 19 września 2016 r. do akt sprawy wpłynęły pisma skarżących, w których podtrzymali oni zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba wspomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokonując oceny w zakresie dopuszczalności skargi, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwali – bezskutecznie – Radę Miejską J.-Z. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem sądu do dokonania oceny legitymacji skarżących do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Sąd przyjął, że interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda Nr 7-8/2005). W związku z powyższym sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że skarżący jako właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą są podmiotem niewątpliwie zainteresowanym kształtem regulacji prawnej z zakresu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Zauważyć przy tym należy, że prawo własności podlega szerokiej ochronie (zob. np. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 222 Kodeksu cywilnego) i należy uznać, że właściciel nieruchomości ma interes prawny wynikający z prawa materialnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten zawiera regulacje odnoszące się do tej nieruchomości. Nadto w myśl art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), każdy ma prawo do ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów. Dlatego też właściciel nieruchomości ma interes prawny w dążeniu do jak najpełniejszego wykorzystania i czerpania pożytków z nieruchomości. Zdaniem sądu, w skardze w sposób dostateczny wykazano, że przepisy zaskarżonej uchwały tak rozumiany interes prawny skarżących naruszają, ponieważ na mocy zaskarżonej uchwały ukształtowano określone możliwości zagospodarowania terenu, którego właścicielami są skarżący. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd stwierdził, że spośród wymienionych w skardze nieruchomości należących do skarżących wyłącznie działki nr 47/10 i nr 47/11 znajdują się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Natomiast nieruchomości oznaczone jako działki nr 48/7 i nr 48/8 znajdują się poza terenem objętym zaskarżoną uchwałą i ich przeznaczenie pozostaje poza zainteresowaniem sądu w niniejszej sprawie. Jeśli więc mowa o działkach nr 47/10 i nr 47/11, to w zaskarżonej uchwale przeznaczono je w znacznej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 1MN), a w pozostałej części pod lasy (ZL – zob. § 13 zaskarżonej uchwały). W § 12 zaskarżonej uchwały wprowadzono dla terenu 1MN także przeznaczenie uzupełniające określając je jako: usługi podstawowe, zieleń urządzona wraz z infrastrukturą rekreacyjną i małą architekturą, parkingi, garaże i zabudowa gospodarcza, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Porównując takie przeznaczenie terenu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.-Z., stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Rady Miasta J.-Z. Nr [...] z dnia [...] r., sąd ustalił, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą jest w ww. Studium oznaczony jako 3MU4. Dla terenu tego w studium wskazano, że są to tereny zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących jej usług. Na terenach tych dopuszcza się: zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, zabudowę zagrodową, usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, usługi turystyki, agroturystyki i obiekty sportowo-rekreacyjne, funkcje związane z obsługą rolnictwa, zieleń urządzoną i obiekty małej architektury, infrastrukturę techniczną i komunikacyjną oraz parkingi i garaże (zob. s. 58 Studium). Uwzględniając powyższe sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części działek nr 47/10 i nr 47/11 pod lasy jest niezgodne z przeznaczeniem terenu wynikającym ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest ta wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu ustawy zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wspomniano, w zaskarżonej uchwale dokonano przeznaczenia części ww. nieruchomości pod lasy, a przeznaczenie takie nie znajduje uzasadnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.-Z.. Dokonana wobec tego ocena zgodności treści zaskarżonej uchwały ze studium wykazała, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych 47/10 i 47/11 narusza przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przy jej podjęciu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku. Odnosząc się jeszcze do treści skargi sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podzielił argumentacji skarżących w zakresie braku możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej, czy też zabudowy przeznaczonej pod usługi turystyki, agroturystyki, obiekty sportowo-rekreacyjne na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Sąd uznał, że w tym zakresie interes prawny skarżących nie został naruszony, ponieważ w odniesieniu do przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego terenu 1MN w zaskarżonej uchwale przewidziano takie przeznaczenie terenu, które nie jest sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium, ale nie doszło do sprzeczności z ustaleniami Studium, ponieważ wprowadzone przeznaczenie dla terenu 1MN mieści się w katalogu dopuszczalnego przeznaczenia zawartym w Studium. Nie doszło więc w tym względzie do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a więc skarga w tej części – stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – podlegała odrzuceniu. Odrzuceniu z tej samej przyczyny podlegała również skarga w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 48/7 i nr 48/8, ponieważ znajdują się poza terenem objętym zaskarżoną uchwałą i uchwała ta nie w tym zakresie nie narusza interesu prawnego skarżących. Sąd nie dopatrzył się także w zaskarżonej uchwale naruszenia art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez odmienne przeznaczenie terenów należących do skarżących i do Gminy. Uwzględniając poczynione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku postanowił stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.